中美环保产业对比分析研究

赵喜亮，钟晓红，傅 涛

（清华大学环境学院，北京 100084）

中美环保产业对比分析研究

赵喜亮，钟晓红，傅 涛

（清华大学环境学院，北京 100084）

基于对中美两国环保产业的内涵、法律法规、经济政策及市场化发展情况等方面的比较和分析，探讨了中美两国环保产业发展中存在的异同点，针对我国环保产业发展中存在的不足提出了加快我国环保产业发展的政策建议。

环保产业;环境服务业;法律法规;经济政策

“十一五”以来，环保产业逐渐确立定位为我国战略性新兴产业，“十二五”规划中，国家将环保产业定位为七大战略新兴产业发展之首，环保产业日渐成为“十二五”及以后产业结构调整的重要目标和关键。2011年，环保部发布了《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》，不仅对全国环保系统如何在自己的职责范围内，通过提高标准、加强监管、释放需求、促进环保产业转型提出了具体意见，而且将标志环保产业走向成熟的环境服务业的深化、转型提到更高的高度。本文对中美两国环保产业的内涵、法律法规、经济政策及市场化发展情况等方面进行了对比分析研究，针对我国环保产业发展中存在的不足提出了相应建议，以期充分发展环保产业在国民经济中的重要地位，促进我国环保产业的快速、健康发展。

1 中美环保产业发展对比分析

1.1 中美环保产业内涵及构成对比分析

我国的环保产业产生于20世纪70年代，环保产业是中国环境界和经济界的流行用法，而在美国较为普遍采用的是“环境产业”。中美两国环保产业的定义及内涵核心内容完全一致，但有所区别，主要表现为产业内容涵盖面不同，见表1。

表1 中美两国环保产业的内涵及构成对比

从内涵角度分析，当时美国将环保产业定位介于狭义与广义之间，经历了由以污染控制为主要目的向以环境改善为目的的转变。我国环保产业的内涵已在一定程度上有所延伸，但目前的定义和分类忽视了对生态环境保护和可持续发展具有重要意义的“资源开发与保护活动”。分类中包括了“资源综合利用”，但从分类界定中可以看出：仅仅包含了提高资源利用效率和减少有害物质排放的环境功能部分，而未包含对重要自然资源如土地、水源、植被、物种多样化等的保护和综合开发活动的内容，也未包含预计自然灾害等环境保护活动。

可见，我国环保产业的边界和内涵仍需不断延伸和丰富，这样可使其微观更深入、宏观更明确，因此，应采用比环保产业更广义的概念，如绿色产业或环境产业。

1.2 中美环保产业发展政策环境对比分析

（1）法律法规对比分析

美国经历了一条依法治理环境的道路，即通过严格的环保立法来达到控制污染、保护环境的目的。自20世纪70年代以来，美国国会已通过了26部环保法律法规，涉及水环境、大气污染、固体废物管理、污染清除等有关环保的各个方面，如《国家环境政策法》 （1969）、《清洁水法》 （1972）、《清洁空气法》 （1970 年第一次修订）、《资源保护与恢复法》 （1976）、《综合环境补偿和责任法》（1980）等，制定了严格的环境标准体系。这些法律法规的实施有效地激发了环保产业的市场需求，极大地推动了环保产业的发展。比如，美国1972年通过的《清洁水法》，要求所有城市污水都要通过二级处理达到排放标准。为达到这一要求，从20世纪80年代开始，全美每年用于水污染控制的总投入平均达330亿美元[3]。如此巨额的投入，无疑会刺激环保产业在内的相关产业的发展。可见，环保法规越是严格的国家，环保的需求也就越综合，其环保产业也就越发达。

目前，我国涉及环保产业及其开放贸易的政策和法规基本包含和体现在第三产业政策、对外贸易和引进外资政策、价格政策、特许经营政策、综合环境政策和法规中。据不完全统计，改革开放以来，全国制定的环保产业政策约有200多项。其中，环保产业管理方面的政策约占70%，其余为环保产业专门技术政策和经济政策[4]。环保法律法规的出台和环保标准的提高，在客观上促进了环保产业的发展。具体表现为：第一，为环保产业的发展指明了方向和发展重点。如《关于加快发展环保产业的意见》（2001）明确了当前国家优先发展的环保产业重点领域，环境服务业为三大重点领域之一；《环境影响评价法》（2002）规范了环境影响评价咨询服务市场等。第二，在一定程度上提高了企业治理污染的积极性，对形成环保产业发展市场具有一定的作用。第三，2004年建设部发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，地方政府也陆续出台了约10部《市政公用事业特许经营条例》，有力地促进了城市环境基础设施的服务市场发展。目前城市污水处理、城市供水、城市垃圾处理领域的社会化服务比重已经分别达到约60%、35%和30%。

（2）经济政策对比分析

环保产业与其他行业相比尚属新兴产业，美国在发展环保产业的过程中，采用了许多经济手段作为法律法规手段的补充。其采用的经济刺激手段主要包括：财政补贴，如美国《联邦水污染控制法》中规定：在污水处理管理计划得到良好实施的前提下，城市污水处理厂只要采用联邦环保局认定的“最佳实用处理技术”，均可向联邦环保局申请补助。税收刺激，1994年3月，美国商务部把环境服务业列为重点出口产业之一，并享受出口免税，使美国环境服务业出口有了巨大增长，由1993年的96亿美元增加到1996年的160亿美元[5]。征收排污费，如美国各城市政府基本上靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运行和维护，不足部分由地方政府进行财政补贴，联邦和州政府不给予资金支持；排污权交易，据专家估计，美国由于推行排污权许可证制度，遵守美国《清洁空气法》的基本费用降低了近100亿美元[6]。国家增加环保资金投入，使用于污染防治的各种新技术不断开发和利用。1991年美国治理环境费用的总额达1290亿美元，1995年美国用于减少和控制污染的费用达1700亿美元[6]；美国环境保护总署（EPA）用于环保的基础设施投资、环境技术研发项目和信贷投资的资金预算多年一直保持在65亿～80亿美元[7]；自20世纪90年代以来，R&D（环境技术研究与开发）的投入占其总投入的9%左右，使得环保产业的发展更为兴旺和活跃。同时联邦政府通过制定加速技术商业化计划促进新技术的推广和应用。

我国目前扶持环保产业的优惠政策体现在国债项目的实施、税收优惠政策、排污收费等方面。自20世纪90年代末以来，国家安排了大量资金用于环保装备国产化项目，促进了环保产业的发展。税收优惠主要集中于企业所得税、增值税和营业税。企业所得税优惠政策具体包括：减免企业所得税的优惠政策、投资抵免的税收优惠政策、减计收入计算所得税政策、环保高新技术企业所得税政策，如“自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税（三免三减半）”等。增值税对环保产业的税收优惠大体可以分为以下两类：再生资源增值税优惠政策、资源综合利用增值税政策，如“城镇污水处理项目和城镇垃圾处理项目的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额的10%可从企业当年的应纳税额中抵免、对各级政府及主管部门委托自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费，免征增值税等。在营业税上，单位和个人提供的污水处理劳务、垃圾处置劳务不属于营业税应税劳务，其处理污水、垃圾取得的处理费，不征收营业税。另外，一些省市出台了专项资金扶持政策、优先安排土地政策等鼓励企业发展环保产业。

1.3 中美环保产业市场化发展情况对比

（1）环保产业总体规模对比

从环保产业总体规模比较，美国环保产业规模远远大于中国，尽管从20世纪90年代开始，中国环保产业进入快速发展的轨道，但截止到2008年，中国的环保产业规模仅为1169亿美元，相当于美国同期水平的37.0%，相当于美国1988年环保产业规模的1.23倍。从规模增长的绝对值看，1988年到2008年这21年间，美国环保产业的总规模扩大了2203亿美元，中国则扩大了1159亿美元，见图1。

图1 中美环保产业总产值增长情况对比

截止到2009年，我国环境保护相关产业从业单位近5万家，从业人员超过350万人，环保产业年产值达到9500亿元，较2008年增长18.9%，产业总体呈现持续稳定并逐渐加速的发展态势[9]。

（2）环保产业发展速度对比

增长速度方面，1988年到2008年，美国环境产业总产值从954亿美元增长到3157亿美元，年复合增长率6.2%；同期中国环保产业从10.2亿美元增长到1169亿美元，年复合增长率26.8%（见图2）。可见，美国的环保产业经历过快速发展阶段之后已经入成熟阶段，中国环保产业规模正处于大幅增长阶段。一方面源于国家对环境保护、污染减排的重视程度逐年增加；另一方面也与1988年的基数很小有关。

图2 各阶段中美环保产业增长速度对比

（3）环保产业发展结构对比

经过30余年的发展，中国环保产业领域不断拓展，基本涵盖了污染防治、生态保护、资源管理等各个领域。但整个产业的组织结构不够合理，各个领域发展不平衡，只有污染防治领域门类比较齐全，能基本满足市场需求；生态保护、资源管理及服务领域则比较薄弱，生态保护产业化发展迟缓，资源管理领域技术储备和产品种类则严重不足。

从分类构成角度看，中国环境保护产品基本可满足目前一般环境污染治理的要求，但核心产品的技术水平和可靠性与美国相比仍有较大差距；中国工业废物回收利用增长迅速，但与美国相比，产业规模仍然较小；中国环境服务业的规模、在环保产业中所占比例与美国相比仍偏小，滞后于环境保护工作对环境服务业的需求；虽然中国洁净产品年销售产值收入增长迅猛，但相较于美国，产品的技术和规模仍然处于发展的初级阶段。其中，环境服务业比重增大是环保产业走向成熟的标志。发达国家环保产业中，服务业比重占到50%～60%，我国的环保产业发展尚处于产业化初期，由环境设施建设带动的设备制造和工程服务在产业中占主导位置，服务业比重相对偏低，目前所占比重仅为20%左右，与发达国家相比仍有很大差距[10]。另外，从发展结构上看，我国以工程建设为基础的环境服务专业企业在20世纪90年代后期开始发展，其规模和实力都较弱，环境信息、环境咨询、环境贸易融资服务等尚处于初步发展阶段，服务体系尚不健全。

（4）组织集中度对比

我国的环保企业规模偏小，将近90%都是中小企业。以环保设施运营服务业为例，2004年以来，国内产值超亿元的环保企业有30余家，合同额超亿元的脱硫公司近20家，城镇污水处理等水务行业也逐步向民营企业开放，日处理能力超过10万吨规模的水务或环境工程公司超过20家，产业龙头尚未形成大的规模，年主业收入都在50亿元人民币以内，与国际知名环境企业比较，差距十分巨大，如美国固体废物及多样化处理公司WMX Technologies年收入高达150亿美元，美国环境工程顾问服务公司美华集团年收入也超过100亿美元。

另外，目前中国的环境设施基本停留在当地企业分散经营方式上，环境设施的设计、建设和设备提供商众多，市场份额最大的公司所运营的项目数量也不超过50个。到“十一五”末，全国2700余座污水处理厂和849座垃圾处理厂分散在近千个运营主体之中[11]。而运营服务业较发达的法国，污水和垃圾处理则主要由3家大型运营企业负责，环境服务责任非常集中。

（5）环保企业创新能力对比

中国环保产业在技术开发、新产品研制、工程应用等方面与国际先进水平相比存在较大差距。目前我国环境设备进口依存高达35%左右，一些高、精、尖和大型环境设备的进口比例更高。“十一五”期间全面启动的火电脱硫，曾造成国外工程公司和技术专利大量涌入、技术路线单一、价格居高不下、国产化率偏低等问题。

社会化、专业化经营模式缺乏。以工业治污为例，污染企业自行治理的现象十分普遍，污染企业自行购建污染治理设施、配置专门机构和人员负责设施运营和维护，但由于技术水平的限制，污染企业自行污染治理的效果并不理想，然而，在国际上，工业污染的专业化治理模式是多种多样的，如委托运营、综合服务、合同环境管理等。

2 中美环保产业发展异同点辨析

2.1 共同点

（1）环保产业在发展初期均由政府环保法律法规驱动

环境保护以末端治理为主要内容，对环境产品和服务的需求主要受政府环保法规、政府与污染企业责任（支付能力）的驱动。国家制定法律法规，通过其中制定的明确的环境标准来规范企业的行为。法律法规的实施在减少环境污染的同时，也刺激了环境技术的改进和相关环保产业的发展，同时也为环保产业的发展壮大提供了基本的法律保障。

（2）环保产业发展进程中经济政策均是法律法规的补充

由于环保产业具有公益性的特点，为了实现环保目标，政府采用多种经济刺激手段，以此刺激企业加大投入达到环保标准或遵守环保法律法规，主动消除外部的不经济性。

2.2 不同点

（1）环保产业所处发展阶段不同

环保产业的发展阶段分为：形成期、发展期和成熟期。中国环保产业目前处在快速发展阶段，美国环保产业已进入成熟发展阶段。在不同发展时期，推动环保产业发展的因素不同。在产业发展初期和快速发展阶段，主要的动力因素是法律、法规以及公众的环保意识和企业责任（支付能力）；在产业发展进入成熟期后，产业发展的主要外部动力因素将成为基于市场的经济刺激手段、公众的环境意识和企业责任（支付能力）。美国环保产业市场驱动力变化规律见图3。

图3 美国环保产业市场驱动力变化规律

（2）中国环保产业同美国处于同一发展阶段时，环保目标的高低和环境管理标准的严格程度不同

环保目标的高低和环境管理标准的宽严主要决定一定时期内环保产业发展的速度和规模。美国以严格的环保立法、环保标准和执法来达到控制污染、保护环境的目的。目前中国法律法规驱动环保产业发展的动力不足。中国虽已初步形成了适应社会主义市场经济发展的环保法律法规体系，但体系中法律法规在较大程度上仍侧重生产过程末端污染排放的处理，而对物质生产全过程的控制和生态监督重视不够。另外，中国的环保法长期被称作“软法”，即环保法律法规在我国没有被严肃认真地执行，这导致了大量的环境需求存在却未转变为有效的市场需求，在一定程度上妨碍了环保产业的发展。

（3）与美国相比，中国采取的经济政策对环保产业发展的影响程度不同

国家采取的经济政策在一定程度上影响环保产业的发展规模和速度。实践证明，美国政府采取的各种经济刺激手段既激发了企业的积极性，也很好地控制了污染形势，真正实现了双赢[12]。如从联邦补贴的效果来看，具有二级处理能力的污水处理厂的比例从1960年的4%上升到了l980年的73%和1988年的84%，说明补贴的激励是相当有效的[13]。中国环保产业运用的经济手段主要有“排污收费制度”、“资源补偿制度”等，其中排污收费主要是超标排污收费，而美国则是实施“排污即收费”。可见，我国在刺激企业主动采取先进的技术和设备减少污染物排放，合理、综合利用自然资源，遵守环保法律法规方面采取的经济政策十分薄弱。

3 加快我国环保产业发展的对策建议

我国环保产业目前处于快速发展阶段，此阶段环保产业的发展仍需以环保法律法规、环保标准和环保目标为主要驱动力，经济政策为拉动力。因此，政府应在完善法律法规、经济政策的基础上，大力促进环保产业向环境服务业转型，进而积极培育环境综合服务业市场，鼓励环保企业做大做强。同时注重环保产业技术的应用与创新。

3.1 完善法律法规，加强执法

美国环保产业发展经验表明，环保法律法规越是健全、环保标准越是严格的国家，其环保产业越是发达。因此，我国政府应借鉴美国的实践经验，制定严格的环保法律法规，逐步完善环境标准，为环保产业的市场需求释放作铺垫。

在完善环保法律法规的同时，需要加大执法频次，严格环境执法。如对一年内无法达到相关标准的企业，实行第三方运营管理，从而通过释放环保需求促进环保产业的发展。

3.2 完善经济政策

从环保经济政策上，国家要进一步完善和制定鼓励环保产业发展的财税政策。如针对目前环保产业借鉴建筑业征收税的问题，政府应出台真正的环保产业税收政策；针对土地税政策、垃圾处置增值税政策的缺失问题，政府应制定相应的政策；针对设施运营优惠政策认定资产属于谁，谁运营享受优惠政策的问题，政府应出台相应政策降低或免除服务费营业税等。

3.3 大力促进环保产业业态转型

从宏观层面上，国家环境管理的思路从单点、单因子转向了对环境质量改善等综合目标的需求。另外，公众对污染减排单层环境指标改善不满意，主要由于“十一五”污染减排环境规划目标基本实现了，但我国的环境质量并未得到根本改善，即污染减排与环境质量的改善未完全挂钩，这促使环保产业需求由单一需求向综合性需求发展。

近年来，我国大批污染治理设施投入运行，我国的环保产业正以传统的设备制造为主向以服务业为主转变。环境服务业占环保产业的比重越来越大，由于基于知识的环境服务业比重决定着产业的成熟度，整个环保产业业态正在孕育着重大转型。国家应充分利用各种手段，把大力发展环境服务业作为环保产业升级转型的一个突破口，进而实现整个环保产业规模的扩张，实现环保产业与环境保护更加紧密的结合，从而创作一个全新的产业模式。

3.4 积极培育环境综合服务业市场

一方面，通过提升环境标准、严格执法，来释放环境服务的市场需求。环境污染治理需求为产业的发展提供重要的支撑。目前我国环境污染治理能力与实际需求有较大差距，以污水处理设施为例，现有建成设施中有超过一半面临升级改造，每年近3000万吨污水处理厂污泥没有得到妥善处理和处置，同时县城和建制镇的污水处理率仅10%，在未来3～5年有巨大的建设需求。

由于环境的巨大需求使得环保市场发展潜力巨大，要使潜在的环境需求转化为现实的环保市场需求，国家不仅要在政策上鼓励、不断完善环保标准，而且要严格执法，形成严格、有效的监管体系。

另一方面，积极向以环境效果改善为目标的环境综合服务行为引导[14]。国家应当继续推进环境保护的市场化、社会化、专业化，使创造和释放出来的环境需求向着以环境效果改善为目标的外包服务形式落实。

此外，国家还应该加强市场监管，形成公开有序的环保市场竞争机制，避免地方保护主义，形成全国统一的环保产业市场。

3.5 鼓励环保企业兼并重组

环境服务的综合性需求促使环保产业从单纯的设备制造业真正向环保服务业转型。由于环境综合服务业提供的产品是一种系统化的解决方案，是经过全局设计和考量而形成的一种综合、系统的解决方案。因此，建议促进、鼓励有经验、有基础的国内企业向环境服务业转型，这种转型实际上是自身盈利模式、商业模式的一种进化，即鼓励产业向上提升。鼓励工程公司由仅对工程负责向对环境效果负责转型；鼓励设备公司由只生产设备、供应设备向对工程效果负责转型。假使该企业将来成为污水处理服务的集成商，可不再掌握技术或是生产产品，但一定要有一种能力，即有效管控设计、施工、设备等各环节质量的能力。若项目没做好，未实现环境效果，应该有赔付的能力。

但仅仅依靠单个环节上优秀的公司是不可能实现综合的环境服务的，每个环节上的优秀公司也不可能对环境综合服务负责，因此，国家只有鼓励企业间以联盟形式提供环境工程、环境咨询、环境投资、环境装备集成的整体服务，才能形成具有超强专业集成能力的公司，即提供综合环境服务的公司。

3.6 大力推进环保产业技术的应用和创新

环保产业是高新技术与环境保护的最佳结合，其中高新技术是环保产业的生命线。在美国激活环保产业发展的核心是技术创新，基于技术创新，经济活动所造成的负外部性才易于克服，同时易于适应市场对新产品的需求。可见，美国环保产业越来越成为技术驱动型产业。环保高新技术产业化是我国环保产业组织政策的核心。产业化是将科技成果应用于生产实践，转化为现实生产力。环保高新技术产业化的发展对我国环保产业参与国际竞争、争夺未来发展的战略制高点、促进环保产业结构的科学化，具有重大的现实及战略意义。我国长期以来在技术管理方面存在偏差，有许多技术无法与生产环节有效衔接。我国必须形成高等院校、科研院所和企业联合攻关的技术创新体系，在加强国内环保产业的科研与技术创新、推广和应用清洁生产技术和工艺的同时，加强环保产业技术的国际交流与合作，积极引进、消化、吸引国外先进技术。

[1]United States Environmental Protection Agency.The U.S.Environmental Protection Industry:the Technical Document[R].EPA，1995.

[2]国家环境保护总局.2004年全国环境保护相关产业状况公报[R].国家环境保护总局，2004.

[3]余企云.美国政府的环保产业政策[J].全球科技经济瞭望，1997（4）:54-56.

[4]赵鹏高.中国环保产业政策现状和对策建议[J].中国环保产业，2005（6）:7-9.

[5]傅京燕.国际环境服务业_发展趋势及对策选择[J].世界经济与政治论坛，2004（3）:36-42.

[6]王莉，赵庚科.发达国家环境产业政策对我国的启示[J].人文杂志，2007 （2）:85-88.

[7]赵行姝.以环境保护创造社会财富:美国发展环保产业的经验[J].中国金融，2006（19）:23-4.

[8]赛迪顾问.中国环保产业研究报告[R].赛迪顾问有限公司，2010.

[9]中投顾问.2011-2015年中国环保产业投资分析及前景预测报告[R].http://www.ocn.com.cn/reports/2006110huanbao.htm，2011.

[10]傅涛.环境综合服务业的形态转型与升级[R].中国水网，2010.

[11]环境商会.环保部：大力推动环境服务业发展.http://www.cecc-china.org/Item/15049.aspx.

[12]陈海宏.美国水污染的法律控制机制及对我国的启示[C].2008年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2008.

[13]孙培章，宁群.中外水体富营养化治理案例研究[M].北京:中国计划出版社，2003.

[14]清华大学.环境服务业研究报告[R].清华大学，2011.

Study on Contrast and Analysis of Sino-America Environmental Protection Industry

ZHAO Xi-liang, ZHONG Xiao-hong, FU Tao
(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Based on the comparison and analysis on the connotation, laws and regulations, economic policy as well as market development of Sino-America environmental protection industry, the paper probes into the similarities and differences existed in the development of Sino-America environmental protection industry. Aimed at the deficiency existed in the development of environmental protection industry in China, the paper puts forward the policy suggestions in quickening the development of environmental protection industry.

environmental protection industry; environmental service industry; laws and regulations; economic policy

X324

A

1006-5377（2012）04-0024-06

注：本文为环境保护部环境与经济政策研究中心国际履约与合作配套项目《中美战略经济对话机制下清洁水政策与行动示范》子任务的科研产出，项目参与人夏光先生、陈刚先生等都对本文有建设性意见。本文得到国家重大科技专项水专项课题研究的支持，课题编号：2008ZX07313-008。