省级政府环境政策制定过程的特征分析——以陕西和云南水土保持生态补偿政策为例

邬亮 马丽 齐晔

(清华大学公共管理学院/气候政策研究中心，北京100084)

省级政府环境政策制定过程的特征分析
——以陕西和云南水土保持生态补偿政策为例

邬亮 马丽 齐晔

(清华大学公共管理学院/气候政策研究中心，北京100084)

近年来，省级政府制定的环境政策逐渐增多。在数量繁多的各类问题中，省级政府的决策者如何能够充分认识到某个环境问题的重要性和紧迫性，将其置于优先考虑的位置，进而出台一项环境政策?与经济发展政策相比，省级政府制定环境政策的过程有何特征?本文通过研究两个案例来探讨这些问题的答案，一个案例是陕西省制定的水土保持生态补偿政策，另一个案例是云南省正在制定的类似政策。研究表明，在省级政府制定环境政策的过程中，政策倡导者往往不是省级政府决策者，而是省级政府中行政主管部门的领导。政策倡导者建立政策的途径是说服作为决策者的省级政府相关领导，进而使之批准政策出台。其说服方法是建立由相关部门和其他利益相关者组成的支持联盟，通过科学研究阐明问题的重要性、紧迫性以及和政府职能的相关性，并提出具有科学基础和立法基础的政策方案。这一过程既区别于中央政府制定环境政策的过程，又与省级政府制定经济政策的过程不同。

省级政府;环境政策;政策制定过程;生态补偿

公共政策按其政策目标的不同大致可以分为两类，一类是以促进经济发展为目的的经济类政策，另一类是以解决环境、卫生等问题为目的的公益类政策。改革开放前期，各级政府“以经济建设为中心”，出台了大量的经济类政策。随着国民经济的高速增长和社会、环境问题的凸现，近年来我国的环境政策得到了空前重视［1］，中央政府出台环境类政策的种类和数量明显增多。但地方政府制定环境类政策的态度相对消极，制定经济类政策往往比制定环境类政策更有积极性。在土地、税收、招商引资等方面，地方政府往往积极地出台地方性政策;而在制定环境政策方面，地方政府更多地给人以被动执行中央政府政策的印象。值得注意的是，近年来，地方政府，特别是省级政府在环境政策方面的主动创新逐渐增多，如生态补偿、低碳城市建设等。从政策过程的角度来看，省级政府为何会积极制定地区性的环境政策?省级政府制定环境政策的过程和机制是什么?

1 已有研究与研究方法

已有的关于中国政策制定过程的研究多集中在中央政府层面，如Thier认为在中央政府的农业政策制定过程中，地方政府、各部委、研究机构等最大限度地向中央政府寻求自治权力，以获取经济竞争中的特权或利益分配［2］;王绍光依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，认为在中国的议程设置过程中，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大［3］。在中央政府出台公益类政策方面，陈学飞研究了中央政府出台“985”工程相关政策的过程［4］，陈巧云研究了中央政府出台免费师范生政策的过程［5］，两项研究均反映出在中央政府公益类政策制定过程中，国家领导人往往采纳专家建议而推动政策出台、并命令行政主管部门研究实施方案。

关于省级政府的环境政策制定过程研究相对较少，深入认识省级政府环境政策制定过程无疑能深化中国的政策过程理论，更能为地方政府制定环境政策提供有益的借鉴。省级政府在中国的政府体系中处于承上启下的独特位置，省级政府的立法权限也不同于其他层级的政府。在考虑出台何种政策时，省级政府既需要执行中央政府的政策，同时又要关注本省的特殊问题。在发展经济的巨大激励下，省级政府的决策者如何能够充分认识环境问题的重要性和紧迫性，将其置于优先考虑的位置，进而出台环境政策。这个过程和其中的机制并没有在已有的研究中得到阐述。

本文以陕西、云南两省的水土保持生态补偿政策制定过程为例，研究省级政府环境政策制定过程的特征。省级政府针对水土流失问题建立的生态补偿政策，是十分典型的环境政策。本文作者作为云南省水土保持生态补偿政策课题研究的承担者，直接参与了该省水土保持生态补偿政策的制定过程，并以“经验学习者”的身份赴陕西省对该省水土保持生态补偿政策制定的主要参与人进行了访谈，这构成了本文实证研究的基础。

2 案例过程

水土流失是我国最严重的生态环境问题［6，7］。我国水土流失面积超过国土面积的三分之一，严重的水土流失不仅会直接影响农业和生态系统的基础，而且还将引发滑坡、泥石流等自然灾害，对社会造成严重威胁。水土保持生态补偿政策是激励水土保持行为、惩罚水土破坏行为、解决区域性水土流失问题的政策，主要目的在于减少水土流失，为水土保持工作提供亟需的资金。陕西和云南的水土保持生态补偿政策制定大致可以分为议程设置、调研、方案设计、寻求支持、决策者审议几个步骤。

2．1 议程设置

水土流失在不同省份的严重程度不尽相同，陕西、云南两省属于水土流失最为严重的省份。陕西省年输入江河的泥沙量占到全国总量的五分之一，全省水土流失面积占全省面积的比例超过60%［8］。在2000年之后，陕西省煤炭、石油和天然气的高强度开发导致了更为严重的水土流失［9］。云南省每年流失的土壤量占全国总量的10%，全省土壤侵蚀面积超过占全省总面积的三分之一［10］，1980年至2000年，云南省的滑坡、泥石流平均每年造成200人死亡和近2亿元以上的财产损失［11］，水土流失问题亟需解决。

陕西和云南尽管水土流失问题十分突出，但对于两省政府来说，需要制定政策的各类问题繁多，需要进行排序并根据政府资源依次处理，因而长期以来，尽管两省政府在水土流失治理方面进行了大量工作，但出台相应的政策并未被列入省级政府议程的优先位置。然而，两省的水利部门由于职责所在，认识到本省水土流失的严重性，以及建立水土保持生态补偿政策的紧迫性。陕西省水利厅和水土保持局从2006年底，开始着手开展针对水土流失问题建立生态补偿政策的工作。省水土保持局要求其下属的政策法规处将建立新政策作为唯一的工作任务。从2006年开始，云南省水利厅便在历年的工作计划中提出探索建立生态补偿政策。在2009年的全国水土保持会议上，水利部表扬和推广了陕西省的做法，云南省水利厅由此决定启动建立水土保持生态补偿政策的工作。

2．2 调研与方案设计

陕西和云南两省水利部门首先寻求科研机构帮助，研究可行的政策方案。陕西省水保局在2007年设立了研究项目《陕西省能源开发水土保持生态补偿标准研究》，该课题交由西北农林科技大学资源与环境经济研究中心承担。2009年3月，云南省水利厅将设立的《云南省水土保持生态补偿政策研究》课题正式委托给清华大学公共管理学院。

省级水利部门和科研机构的联合调研团队，拜访了本省政府其它部门和相关企业并听取意见和建议，还收集、借鉴其它省份的相关做法。在云南省，课题组对财政厅、政策研究室、发改委、能源局、环保局等多个行政部门和电力和煤炭领域的行业协会进行了调研，并在昆明、普洱、西双版纳、曲靖、玉溪五市走访了多家水电企业、采矿企业。联合调研团队还到省外的陕西省水保局、陕西省法制办、西北农林科技大学、水利部水土保持监测中心等单位学习经验。

通过调研，两省水利部门了解到可以选择的政策形式是极为有限的。中央政府的一般性财政转移支付考虑的因素中没有水土流失，难以从中央政府的财政转移支付中争取资金。要求省级财政安排更多的水土保持资金难以得到省政府领导和其它部门的支持。强化对相关企业征收水土流失补偿费是一种相对可行的方案。由于国务院对政府性基金管理十分严格，建立新政策只能调整现有的财政收入途径，很难再引入新的途径［12］，于是陕西、云南两省的政策方案都调整一项已有的行政事业性收费。

陕西省的水土流失补偿费和云南省的水土保持设施补偿费都是中央政府认可的、明确规定用于水土保持的收费项目。这两项收费实际上源于同一个收费项目，由于中央政府没有统一规定而名称各异［13］。陕西省的收费标准由1994年陕西省第八届人民代表大会常务委员会通过的《陕西省实施〈水土保持法〉办法》确定，云南省的收费标准来源于1997年云南省物价局、省财政厅和省水利水电厅联合出台的《云南省水土流失防治费及水土保持设施补偿费的征收标准和使用管理暂行办法》。由于该收费项目从2002年开始已经被中央政府纳入了财政预算管理，具有合法性，因此成为陕西和云南两省设计政策方案的基础。陕西省水利部门设计的政策方案是将煤炭、石油、天然气行业的水土流失补偿费的收费标准从按面积一次性征收改为按产量长期征收。云南省水利部门设计的政策方案是将水电、煤炭行业的水土保持设施补偿费的收费标准从按面积一次性征收改为按产量长期征收。

为了使收费标准具有更强的科学依据，科研机构基于环境价值评估的多种方法进行了计算，并基于计算结果提出收费标准的建议值。西北农林科技大学课题组使用了生态服务功能价值法、水土流失经济损失法和重置成本法等三种计算方法，综合考虑省经济发展水平、企业承受能力等因素，建议水土流失补偿费的收费标准应调整为煤炭5 元/吨，石油 30 元/吨，天然气 0．008 元/立方米［14］。清华大学的课题组也采用三种类似的方法进行了计算，得到云南省水土保持生态补偿政策的三种收费标准，考虑到企业的承担能力，建议2010－2015年间采用最低标准。

2．3 寻求支持

在完成方案设计后，陕西省水利厅于2007年初两次向陕西省人民政府提出建立补偿机制、制定《陕西省煤油气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》的建议，省长的批复是同意考虑制定新的征收办法，交由法制办牵头起草文本，征求相关政府部门和企业的意见。水利部门便把省法制办、财政厅、物价局三个综合管理部门视为支持制定政策的核心力量，省水保局多次向这几个部门说明情况。陕西省水保局、省法制办、省财政厅、省水利厅、省物价局在2007年下半年共同起草了《陕西省煤油气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》的修改案，之后，省法制办将政策草案征求了省国土资源厅等行政部门和长庆油田分公司等企业的意见，其中一个重要的征求意见的程序就是由法制办主持召开的听证会。在这个阶段，法制办等综合管理部门对水利部门大力支持。比如在听证会上，其企业认为调整收费标准会增加企业负担，但法制办和财政厅都力陈原有收费标准过低，应该及早调整。

在云南省，省水利厅于2009年12月召开了科研课题的评审会，邀请了省政府相关部门参加，省人大环资委、省法制办、省政府政策研究室、省发改委、省物价局派代表参会。通过这次会议，省水利厅向各个部门说明了建立水土保持生态补偿政策的设想与进展，初步得到了这些部门的支持。

水利部对两省水利厅建立生态补偿政策的公开支持也是制定政策中的重要环节。水利部在2006年下达的《关于开展水土保持生态补偿调研等有关工作的通知》中要求各省水利部门“将建立完善水土保持生态补偿机制作为当前水土保持工作的重中之重”，以此鼓励并支持各省自主制定生态补偿政策。2009年，水利部部长在全国水土保持会议上指示“能源富集区要……从资源开发收益中提取部分资金……重要水源区要继续落实从已经发挥效益的大中型水利水电工程收益中提取一定比例资金……”，这是对陕西省水利部门做法的肯定，也是对云南等省水利部门的鼓励和公开支持。在陕西和云南省水利部门制定水土保持生态补偿政策的过程中，水利部水土保持司主要领导都直接参与了政策制定的重要环节。如在云南省水利厅2009年12月召开的科研课题评审会上，水利部水土保持司司长与会并发言，明确支持云南省建立生态补偿政策的工作和修改水土保持设施补偿费的个案。

2．4 决策者审议

在陕西省，法制办等单位于2007年12月将政策草案正式上报省人民政府。在2008年1月，省人民政府第2次常务会议审议了这项政策。此次会上，一些省政府领导考虑到中央政府可能将已在山西省试点的可持续发展基金推广到陕西，而可持续发展基金与水土流失补偿费是重复的收费项目，所以不支持调整该收费，会议的结论是暂不出台此征收办法。此次会后，陕西省水保局通过省法制办等渠道了解到中央政府近期不会将可持续发展基金推广到陕西。于是，省法制办在9月再次将政策草案上报省人民政府，并提请复议。在2008年9月举行的陕西省人民政府第26次常务会议上，这项政策得以通过。

2．5 小结

云南省水利部门已经采取的行动与陕西省水利部门具有极大的相似性，将已有的关于制定水土流失补偿政策的严重性、紧迫性的研究以及各方支持的政策方案呈报省政府领导寻求批复。陕西、云南两省制定水土保持生态补偿政策的过程都可以分以下几个步骤:①省级水利部门委托课题给权威科研机构，并与之组成联合调研组，调研行政部门、企业和公众，根据调研情况设计政策方案;②省级水利部门和科研机构完成研究报告，在研究报告中阐明问题的重要性，紧迫性及其与政府职能的相关性，建立政策方案的科学基础和立法基础;③省法制办等单位与水利部门共同起草正式的政策草案，并征求相关政府部门和企业对草案的建议;④政策草案和研究报告被提交给决策者，决策者审议后批准政策(图1)。

3 特征分析

3．1 政策倡导者是未来的政策执行者，而不是决策者

政策倡导者(policy entrepreneur)指的是政策过程中提出并推动政策出台的组织或个人［15］。改革开放以来，地方政府对于经济发展有极强的积极性。因此，在出台经济类政策的过程中，政策倡导者常常是地方政府主要领导，对省政府而言就是书记、省长或分管副省长。由于政策倡导者本身就是决策者，政策出台往往过程简单、速度较快。政府主要领导对环境问题了解相对较少，认识相对不足，因而推动政策的力度相对较小。

图1 陕西和云南两省建立水土保持生态补偿政策的过程Fig．1 The process of establishment of the ecological compensation policy for conservation of water and soil in Shaanxi and Yunnan Province

然而，省级政府行政主管部门及其领导在分管的领域中具有法定的责任，因此有动力去建立新政策，成为政策倡导者。除了向省级政府负责，省级水利部门也需要接受水利部的业务上的指导，水利部对建立水土保持生态补偿政策的明确要求也使得省级水利部门将制定该政策设为本部门需要优先处理的事项。在这两个案例中，省级水利部门，特别是分管副厅长(副局长)积极推动了水土保持生态补偿政策的制定。在部门主要领导的努力下，行政主管部门主动联合科研机构开展研究，设计具有科学基础和立法基础的政策方案，并寻求相关部门的支持(见表1)。

在省级政府水土保持生态补偿政策的制定过程中，作为利益相关者的公众和企业并未主动向决策者表达意见，也缺乏在政策制定中的直接参与。公众和企业仅在政策制定的调研阶段和听证阶段有过被动的意见反馈，在更多意义上，公众和企业仅是作为政策的被动接受者，他们的支持性意见成为了省级行政主管部门说服省政府决策者的依据，而其他建议往往被忽略。

表1 政策制定过程中的参与人及其行动Tab．1 Actors and actions in policymaking process

3．2 政策倡导者推动政策出台的途径是说服

作为政策倡导者的行政主管部门是决策者的下级，要制定政策就需要下级说服上级，使决策者的认识升级(图2)。行政主管部门与省级政府领导之间存在着体制内的意见交流渠道，是信息传递的制度保障。所谓下级说服上级就是要建立一个有说服力的策案(build a convincing case)，即对问题的重要性(significance)、紧迫性(urgency)以及和政府职能的高度相关性(relevance)进行有理有据的说明。行政主管部门需要用科学研究来保证政策的科学性，用利益相关者的共识与支持来保证政策制定的民主性。这两方面对决策者都具有至关重要的意义。在陕西和云南两个案例中，行政主管部门与科研机构的合作可以帮助其提供问题的重要性和紧迫性;而争取其它政府部门和利益相关者的支持则是为了满足政策制定的民主性，但这种民主性较强地局限在政府内部和少数其他利益相关者之内。此外，对省级政府而言，问题的相关性具有强烈的地域含义——重要而迫切的问题可以在全国层面制定政策，为什么要在本省范围内制定政策?这就需要揭示出该问题对于该省的特殊意义以及中央政府的态度。因此，中央政府的文件和表态亦十分重要。

3．3 政策倡导者说服决策者的方法是建立支持联盟

决策者同意制定政策除了需要认识到问题的重要性、紧迫性以及和政府职能的相关性之外，还需要有一个具有科学性和民主性的政策方案。为了达到这些要求，行政主管部门建立了一个包括科研机构、省级政府其它部门和中央政府主管部门在内的支持联盟，科研机构撰写研究报告来阐述政策问题的重要性、紧迫性以及和政府职能的相关性，阐述了政策方案的科学基础和立法基础，省级政府其它部门和中央政府主管部门都公开发表意见来支持出台政策(见表2)。

在这个支持联盟中，成员对政策问题的认识和加入联盟的原因是极为不同的。科研机构与省级水利部门之间的同盟关系是暂时的，科研机构只是由于两省水利部门付费而向其提供技术支持的服务，科研机构与省级水利部门之间是服务提供方与客户的关系。科研机构的专家尽管认识到水土流失的重要性，但在政策方案方面，并不赞同增加企业负担。对于省级政府其它部门来说，省级水利部门在建立水土保持生态补偿政策中需要它们的支持，而这些部门将来在其他事务中也需要省级水利部门的支持，所以它们愿意成为支持联盟的一员，但它们对水土流失的问题属性、原因和政策方案的认识并不多。水利部在行政体制中是两省水利部门的上级，在建立水土保持生态补偿政策问题上，水利部与省级水利部门的利益是一致的。水利部的支持增加了省级水利部门说服省人民政府的理由，而两省在水土保持生态补偿政策中的突破，可以加速将这项政策推向全国，这将构成水利部重要的工作成绩。而在水土流失的问题属性、原因和政策方案等问题的认识上，水利部与省级水利部门极为一致。

表2 支持联盟的成员及其行动Tab．2 Members in the advocate coalition and their action

4 结论与讨论

在省级政府环境政策的制定过程中，政策倡导者是行政主管部门及其领导，行政主管部门的努力导致了政策出台。决策者是相对消极的，这是现行的政绩考核体系的效应之一，而行政主管部门领导在政策制定过程中的积极性取决于政府机构内部分工与责任归属。在水土保持生态补偿政策的制定过程中，省级水利部门领导积极主动，这是因为省级水利部门被省级人民政府赋予了治理水土流失、开展水土保持的职责，它在了解到本省水土流失问题的严重性和紧迫性之后，将制定水土保持生态补偿政策列为本部门履行水土保持职责的重要工作。

为了促使作为决策者的省级政府领导同意制定政策，省级行政主管部门采用的途径是说服。在水土保持生态补偿政策的制定过程中，省级水利部门联合科研机构，广泛开展调研，设计出可行的政策方案，寻求相关部门的支持，建立了一系列说服理由。省级行政主管部门建立了一个包括科研机构、省级政府其它部门和中央政府主管部门等在内的支持联盟。以此为基础，建立了具有说服力的策案，以得到省级政府决策者的肯定和批准。

省级政府环境政策制定过程显示出与经济性政策制定过程的不同之处。在省级政府制定经济性政策的过程中，政策倡导者往往是决策者本身，即省级政府的主要领导。这是因为制定经济性政策的重要性、紧迫性以及和政府职能的相关性，比较容易被省级政府领导所认识。中央政府强调“以经济建设为中心”使省级政府将经济建设作为自己工作的重点，本省企业生产、居民收入、政府财政收入等情况都是决定省级政府工作成绩的重要方面，各省之间展开的激烈的经济发展竞争更使得省级政府领导认识到出台经济性政策尤为紧迫［16］。

省级政府环境政策制定过程也显示出与中央政府环境政策制定过程的不同。在经历了三十余年的改革开放之后，中央政府已从强调经济增长转变为强调以人为本和可持续的科学发展。作为决策者的中央政府领导表现出对社会、环境等问题的高度关注，并积极推动一些关键的环境政策出台。在部分全国性环境政策制定过程中，其政策倡导者往往是中央政府领导，行政主管部门更多是在中央政府领导的授意下制定具体的政策实施方案。

省级政府政策制定过程的这些特殊之处，反映了政策类型和政府层级对政策制定过程都具有重要影响，其更为微观的作用机制有待于进一步的研究。

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An Analysis of Policymaking Process of Provincial Environmental Policy:Case Study of the Ecological Compensation Policy for Conservation of Water and Soil in Shannxi and Yunnan

WU Liang MA LiQI Ye
(School of Public Policy and Management/Climate Policy Initiative，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

More and more environmental policies have been established by provincial governments in China in recent years．When confronted with various problems，how can policymakers of provincial governments realize the relevance，significance and urgency of an environmental problem and approve a policy?What are the characteristics of the policymaking process of a provincial environmental policy compared with an economic policy?This paper focuses on two case studies to answer these questions．One is the ecological compensation policy for conservation of water and soil established by the government of Shaanxi province．The other one is a similar policy which is being established by the government of Yunnan province．The two cases demonstrate that policy entrepreneur in the policymaking process is head of the administrative department in charge of the problem，not the leader of the provincial government．The approach adopted by the administrative department to establish the policy is to persuade the leaders of the provincial government to approve the policy．In order to persuade the policymakers，the administrative department forms an advocate coalition which includes other departments of the provincial government and related stakeholders，and also conducts scientific research to summarize the relevance，significance and urgency of the problem and provides a policy draft based on scientific and legislative evidence．The policymaking process of an environmental policy in the provincial government is different from the corresponding process in the central government．It is also different from the policymaking process of economic policies in provincial governments．

provincial government;environmental policy;policymaking process，ecological compensation

X32

A

1002－2104(2012)03－0087－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03．015

2011－10－13

邬亮，博士生，主要研究方向为资源利用与环境保护的治理机制。

齐晔，教授，博导，主要研究方向为资源、环境与可持续发展。

云南省水利厅“云南省针对水土流失的生态补偿政策研究”。

(编辑:刘呈庆)