论我国矿山环境恢复治理保证金制度

刘江宜，傅 博，金冉冉

（1.中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉430074；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；3.招商银行天津分行，天津300024）

1 引言

矿产资源开采利用是国民经济增长的重要物质基础，我国95%以上的能源，80%以上的工业原料，70%以上的农业生产资料都来自于矿产资源。但是矿产资源不合理的开发利用不仅极大地浪费资源，也带来了严重的环境问题，其中最为典型的是采矿过程中的环境污染和生态破坏。随着可持续发展思想的逐步深入，矿业经济活动引起的环境问题受到越来越多的关注和研究，加强矿山环境恢复治理具有重要的现实意义。近年来矿山环境恢复治理保证金制度作为一种重要的矿山环境保护工具得到了广泛应用，本文对该项制度的现状及存在的问题进行分析，并提出相应的政策建议。

2 矿山环境恢复治理保证金制度的提出及内涵

我国长期大规模的矿产资源开发带来了非常严重的生态破坏和环境污染等问题，矿山生态环境急需治理和恢复。自20世纪80年代中期起，我国开始重视矿产资源开发的生态环境问题。从1994年起，我国开征矿产资源补偿费。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。20世纪末以来，政府积极推行土地利用评价规划、环境影响评价和“三同时”、勘探权和采矿权许可证、限期治理等法律制度。但从性质上看，这些命令控制型手段都没有从根本上触及矿产开发企业的经济利益，不能自己消化开发行为造成的社会成本，形成不了激励企业保护环境的经济机制，不适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理制度规律。实践中，矿山环境治理和生态恢复的责任仍然主要是由政府和社会承担，作为生态环境破坏主体的矿山企业并没有承担应有的责任，对矿山环境污染和生态破坏的补偿还处于探索阶段，完善的补偿机制还有待建立。为更好地保护矿山生态环境，矿山环境恢复治理保证金制度逐步提出并得到实施。

矿山环境恢复治理保证金是指采矿权人在取得采矿许可证之前，必须以一定数量的资金、资产作为环境恢复保证金，存放在有关管理机关以确保矿山环境恢复工程的完成。它是为了保证采矿权人合理开采矿产资源、保护矿山环境，在闭坑、停办、关闭矿山后能够做好矿山环境恢复治理、地质灾害防治等工作而缴纳的备用治理费或质保金。保证金的实质是采矿人为履行矿山环境恢复义务，按政府规定的时间和数量提交保证金，也是各国确保采矿人履行矿山环境恢复义务的一项重要手段。如果采矿人按规定履行了矿山环境恢复的义务，政府将退还保证金。否则，政府可以动用这笔资金代替矿企进行矿山环境恢复工作。

实践证明，保证金制度是不仅体现出采矿权人对环境治理和土地复垦应尽的义务，同时也将从根本上消除新矿山以及众多小型矿山因采矿而产生的遍布全国各处的污染源，是保护矿山环境的重要制度之一。

3 国外矿山环境治理政策与经验

如何解决矿产资源开发的环境影响，国外工业发达国家在20世纪初就开始进行关注，并在矿区环境治理和生态恢复方面积累了丰富的经验，形成了许多行之有效的生态损害补偿法律、机制和管理办法，其中最典型的是美国、德国等国家建立的“恢复（治理）基金”和“矿区生态环境补偿保证金”制度，按照新矿和老矿分别进行补偿，补偿的内容主要包括土地复垦和生态恢复。20世纪80年代以来，许多工业发达国家的矿区生态环境修复已步入蓬勃、正常的发展轨道。总体上看，国外矿山生态环境治理政策对于促使矿山企业将生态环境成本内部化起到了积极作用，在环境治理和生态修复的责任、资金渠道和立法等方面都为我们提供了借鉴（图1）。

图1 国外矿山环境保护制度

发达国家在治理矿山环境问题时，采取的政策措施主要有：一是加强立法，如美国的《矿山租赁法》、《露天采矿管理与复垦法》等。使矿山环境恢复治理责任在采前、采中及采后都得到了明确的规定。二是区分新帐与旧帐，建立保证金和国家专项治理基金制度。对于新帐，由矿山企业以矿山环境治理恢复保证金的形式负全责修复；对于历史遗留的弃矿，通过国家建立治理基金的方式组织恢复。三是强调矿山企业的环境责任。明确矿山环境问题主要是由矿山企业造成的，应该由企业承担相应的恢复治理责任。

4 我国实施矿山环境恢复治理保证金制度的现状

20世纪90年代，黑龙江、浙江、江苏等部分省份或地区于开始试行矿山环境恢复保治理证金制度。2006年颁布的《矿山环境治理恢复保证金制度》，目前已经全面展开。目前，江苏、山东等20个省份或地区已发布实施保证金法规并建立起比较完善的矿山环境恢复保治理证金制度（表1）。此外，还有一些省份或地区的矿山环境恢复保治理证金制度正在论证、草拟、修改或试行阶段，如广西、重庆等。实践证明，矿山环境恢复治理保证金制度是一项确保矿山恢复与保护的行之有效的重要制度。

矿山环境恢复保治理证金制度不仅体现采矿权人对环境治理和土地复垦应尽的义务，同时也将从根本上消除新矿山以及众多小型矿山因采矿而产生的遍布全国各处的污染源。但这项制度在我国还处于起步探索阶段，还有许多问题需要完善。

（1）社会认知度不够，矿企缺乏主动性。矿山环境恢复保治理证金制度是工业发达国家治理矿山环境的经验总结，从引进到国内到施行运用的时间还很短暂，社会各方面尤其是矿山企业对这项制度还没有完全认可、主动执行。目前，仍有一些地区的矿山开采企业是“老帐”未清，又添“新债”。

（2）标准不清，用途不明。目前，矿山环境恢复保治理证金的收取标准和数额还不够细化和统一。保证金应该根据新矿和老矿、土地复垦和生态恢复、矿山种类等具体内容确定收费标准。保证金的收取要与治理恢复方案相一致，要建立规范收取标准和动态评估机制。此外，收取的保证金必须专款专用，一律不得因各种缘由挪做他用。

表1 我国已建立矿山环境恢复治理保证金制度的省（市）及其法律法规

（3）行政命令代替经济手段。从我国矿山环境恢复治理保证金制度施行情况来看，仍然是行政命令控制型的政府政策，而非市场自主选择的经济调节手段。这些行政手段没有从根本上触及矿企的经济利益，不能内化开发行为造成的社会成本，形成不了激励企业保护环境的经济机制，不适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理制度规律。

5 完善矿山环境恢复治理保证金制度的建议

5.1 完善矿山环境恢复治理保证金制度

第一，要科学区分新帐与旧帐。必须科学合理界定矿山生态环境问题，哪些是历史遗留的旧帐，哪些是在规定出台以后矿山开采企业新造成的。对于新账要严格执行保证金制度，而对于旧账，应根据实际情况由政府专项资金进行治理和恢复。第二，完善矿产开采许可证制度。必须在开采许可证制度中明确规定，交纳矿山环境恢复治理保证金是取得开采许可证的前提条件之一，从而促使矿山企业按时交纳足额的保证金，督促矿企自觉完成矿山环境的恢复治理。第三，加强生态环境评价制度。矿山环境恢复治理保证金返还的前提是矿山生态环境恢复达标，这就要求加强矿山生态环境评价标准和制度。第四，加强对保证金的管理。目前，许多保证金交纳后存在银行的专门账户中，如何有效地管理这些资金需要加强研究。

5.2 明确矿山企业的环境主体责任

第一，矿山企业是矿山生态环境破坏的主要责任者。根据“谁污染、谁治理”的原则，企业应该成为矿山环境恢复与治理的主体。当然，在具体执行过程中，应该注意“谁污染，谁治理”是一个经济原则，而非技术原则。因为有些环境污染问题的治理不是单个企业能够从技术上解决的，而是强调一种经济上的补偿。第二，企业治理比政府治理具有更高的效率，因为只有企业最清楚自身资源开采与环境治理的综合成本与收益。政府要想知道企业的边际环境成本曲线和边际收益曲线是要付出高昂的交易费用，而企业显然也没有积极性将收益曲线告知政府。因此，政府很难准确而又恰当的制定出企业应该支付的环境成本，经常导致一些企业“守法成本高，违法成本低”的现象发生。第三，有利于促进企业进行技术革新。矿山企业不仅是生产者，而且也是技术创新的主要力量。如果不明确矿企对矿山环境恢复治理的主体责任，企业就没有积极性主动进行环境保护技术或资源节约技术的创新。只有当企业意识到这种创新所带来的利益超过其成本时，矿山环境恢复治理会被矿企自觉纳入自身的生产活动而成为自己的责任，这样才能解决好矿山环境问题。

5.3 健全完善矿产开采的相关法律

矿山环境恢复治理保证金只是一种经济手段，它必须在市场机制健全、矿产资源产权明晰、矿产资源开采有法可依的基础上发挥其最佳效用。因而，如何健全我国市场机制，明晰矿产资源产权的界定及其市场化，加快立法成为摆在恢复治理矿山环境面前必须解决的问题。在国家立法的层面上确立矿山环境恢复治理保证金制度，可以考虑先由国务院制定矿山环境恢复治理保证金条例。同时在今后在修改我国《环境保护法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》以及正在制定的《土壤污染防治法》中，对矿山环境恢复治理保证金制度作出相应的规定，依法保障矿山环境恢复治理保证金制度的建立和实施。

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［2］课题组.中国生态补偿机制与政策研究［M］.北京：科学出版社，2007：130～137.

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