公共财政框架下促进中小企业发展的公共政策解析

吴后宽 麻淑秋

一、公共财政框架下促进中小企业发展公共政策的基本原则

我国政府高度重视中小企业发展，出台了一系列促进中小企业发展的法律法规和政策措施。政府公共政策的目标包括以下两个：促进公平与提高效率。中小企业发展的公共政策也包含上述两个基本目标，实践中面临着哪个目标优先的问题。在经济发展的初期阶段，公共政策倾向于效率优先，兼顾公平，而在经济发展比较成熟的阶段，公共政策则需要公平优先，兼顾效率。简言之，公共政策的侧重点随着经济与社会发展阶段的不同而不同。

（一）促进中小企业发展的公共政策应以公平性为第一原则

“社会和谐”包括基尼系数、城乡居民收入比、基本社会保险覆盖率等监测指标，主要反映社会发展的协调程度。国家统计局《中国全面建设小康社会进程统计监测报告（2011）》显示，2010年基尼系数略高于2000年的0.412，实现程度为79.8%；城乡居民收入比为3.45，比2000年的2.85上升了0.60，实现程度为70.3%；基本社会保险覆盖率达到65.6%，比2000年的13.3%上升了52.3个百分点，实现程度为72.8%。国家统计局报告2010年基尼系数略高于2000年的0.412，实现程度为79.8%，世界银行发展报告2010年中国基尼系数已扩大至0.458。基尼系数是反映居民收入分配差异程度的一项重要指标。联合国有关组织规定，0.4-0.5表示收入差距较大。由此可见，公平性已经成为建设和谐社会的一项重要任务，促进中小企业发展的公共政策应以公平性为第一原则。企业在制定自身发展政策时，以效率作为第一原则，追求利润的最大化。政府作为公共权力运行的主体，通过财政政策、货币政策以及其他公共政策来促进中小企业发展时，应坚持以公平作为第一原则，在此前提下追求高效率，以增进公共利益。

简言之，企业自身政策应着重解决效率问题，政府公共政策应着重解决公平问题，尤其是在中国现在基尼系数增大，城乡收入扩大的现状下，政策的公平性更应该得到体现。

（二）促进中小企业发展的公共政策的应在公平的前提下兼顾效率

首先，从中小企业的经济贡献看。2010年末，全国中小企业超过1100万家，个体工商户超过3400万个。以工业为例，2010年，全国规模以上中小企业44.9万家，比2005年增长50.1%，占规模以上企业数量的99.3%；中小企业工业增加值增长17.5%，占规模以上工业增加值的69.1%；完成利润2.6万亿元，占规模以上企业利润总额的66.8%，是2005年的2.4倍。其次，从中小企业的技术创新能力看。据测算，中小企业提供了全国约65%的发明专利、75%以上的企业技术创新和80%以上的新产品开发。在全国科技园区、高新技术园区中，中小企业比例超过了70%。2010年底，国家高新技术企业中的中小企业比例达到82.6%。

综上，中小企业成长快，在经济中占有重要地位，有利于提升自主创新能力、加快经济发展方式转变。因此，促进中小企业发展的公共政策应在公平价值追求的前提下力求高效率。政府要不断完善政策法规体系，营造环境，改善服务，大力扶持小型微型企业发展，鼓励、支持和引导中小企业进一步优化结构和转型成长，提高技术创新能力和企业管理水平，推动中小企业走上内生增长、创新驱动的发展轨道。

二、对中小企业进行科学划型是制定公共政策的基础

（一）对中小企业的定量划分有利于公共政策的公平性

无论是理论上还是实践中，世界各国的中小企业划分标准不统一，甚至不同行业有不同标准。各国的主要划分标准包括定性和定量两种，一般以定性为主，定量为辅。定性标准包含三个基本特征：市场份额小、自主经营及独立所有权。因为定性标准需要主观判断，实践中难以准确把握。定量标准一般包括三个指标：从业人数、销售额与资产总额，但不同的国家有不同的标准。大多数国家只采用从业人数和销售额两个指标。为了保证政策的公平性与可操作性，目前大多数国家都以定量标准来进行企业的划分。我国也采用定量标准，指标包括从业人数，还包括行业类型与年营业额。

（二）我国中小企业的划分标准

显然，促进中小企业的公共政策的前提是能够对中小企业进行科学的及时的划分，不同的经济发展阶段，对中小企业划分的标准应该有所不同。2003年，原国家经贸委、国家计委、财政部、国家统计局共同制定下发了《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》。2011年，工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部研究制定了《中小企业划型标准规定》，把中小企业划分为中型、小型、微型三种，结合行业特点根据从业人员、营业收入、资产总额等指标制定。

中小企业的划分标准是随着国家、地区、行业内经济发展水平的变化而不断调整的。新标准在界定企业范围、数据统计、研究和实施中小企业政策，加强分类指导和推动中小企业发展具有重要意义。第一，有利于中小企业分类管理、政策实施和宏观决策。第二，有利于加大对小型、微型企业扶持力度。小型和微型企业经济基础相对薄弱、科研能力总体偏低。新标准划出了微型企业，提高政策的针对性与时效性。第三，有利于解决劳动生产率和解决就业的问题。大中型企业劳动生产率较高，小微型企业是劳动力就业的主体，通过修订划型标准，有利于现阶段在兼顾劳动生产率时更注重解决劳动力就业问题。第四，有利于与国际接轨。西方发达国家均划分出微型企业类型，新标准界定微型企业便于与国际接轨。

三、促进中小企业发展的法律政策体系

（一）国家层面的促进中小企业发展的公共政策

从2003年1月开始到现在，国家层面制定了四部法律法规（如表1所示），上述法律法规颁布与实施对促进中小企业的发展具有重要作用。其中，《中小企业促进法》规定了从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务五个方面支持中小企业发展，具有纲领性的意义，随后的所有政府政策都围绕着这一法律来展开的。国务院2005年2月发布的“非公36条”和2010年5月发布的“民间投资36条”，对推动我国非公经济发展产生巨大影响。当然，最具有针对性的法规是国务院2009年9月发布的“中小企业29条”。此后，促进中小企业发展的权威性与系统性的政策持续出台，多层面与多部门的政策扶持氛围逐渐形成。到现在为止，国家有关部门已出台了29个针对“国发36号文件”的配套文件。最具有实际实践指导的政策是工信部2011年9月发布《中小企业“十二五”发展规划》。另外，2011年12月，工信部联合多个部门公布《关于加快推进中小企业服务体系建设的指导意见》。

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（二）地方层面的促进中小企业发展的公共政策——以浙江省为例

全国31个省区市出台了促进中小企业发展的地方政策和法规，其中江苏、广东、浙江、上海、辽宁等16个省区市人大常委会颁布了《促进中小企业发展条例》。以浙江省为例，从2006年7月到现在，各级地方政府出台了很多促进中小企业发展的政策（如表2所示）。最具有实际操作意义的是2011年12月浙江省发改委与浙江省中小企业局发布《浙江省中小企业“十二五”发展规划》。《规划》明确了“十二五”时期“从中小企业数量大省向素质强省转变”这一总体目标；指出了推进中小企业专业化生产、高新化创新等八个发展方向；提出了小企业创业培育工程、中小企业集聚推进工程、技术创新推进工程等“十大工程”；最后提出了加大财税扶持力度、加大资源要素保障等五个方面的保障措施。

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四、促进中小企业发展公共政策的特征

（一）提高中小企业的生产效率是公共政策的普遍出发点

首先，《中小企业促进法》作为支持中小企业发展最具有纲领性的法律，规定了从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务五个方面支持中小企业发展。显然，无论是资金支持、技术创新还是社会服务都体现了公共政策对提高中小企业生产效率的支持。由于政策的至上而下的天然特性，因此，各级政府制定政策都围绕着这一法律来展开的。

其次，由于地方政府具有追求“GDP增长”的内在动力，在制定中小企业发展政策的时候，也不可避免地把追求中小企业的生产效率作为优先目标。因此，政策的至上而下的特性以及地方政府自身目标的双重动力下，目前中小企业发展政策有着“效率优先”的明显倾向。

（二）就业优先促进开始成为中小企业成长的第一原则

在2003年《中小企业促进法》出台时，就业问题并不十分突出，故法律并未把“就业优先”的原则提到很高的地位，仅有第24条提到“特殊中小企业吸纳失业人员提供税收优惠”。而随后2008年的世界金融危机爆发以及大学生就业等情况的出现，就业问题逐渐成为一个重大社会课题时，中小企业在带动就业方面的作用凸显出来。因此，目前政府的中小企业促进政策都大多强调“就业优先”的功能。

中小企业目前为止容纳了全国80%以上的就业人口，特别是在新增的就业人口中，中小企业承担了更大的比例。工信部发布的《中小企业十二五成长规划》中提出，“十二五”时期，把“就业优先”视为促进中小企业成长的第一原则，而制定的中小企业成长的预期目标并没有超过8%。

（三）促进中小企业发展政策存在着地区差异

迄今为止，全国31省区市有江苏、广东、浙江、上海、辽宁等16个省区市制定了《促进中小企业发展条例》。作为贯彻执行《中小企业促进法》的地方最高级别法规，主要集中在经济发达的区域，区域差异比较明显。原因主要是经济发达地区的市场经济发育充分，中小企业在市场竞争中处于弱势，但其在就业、技术创新领域的重要地位，需要政府公共政策的扶持。换言之，地方的中小企业发展的政策的制定存在着市场倒逼机制：中小企业发展快速且地位重要的地区，越是要求政府给予扶持，即市场倒逼政府出台公共政策纠正市场失灵。

五、结束语

总体而言，目前国家对于促进中小企业发展的公共政策逐渐形成体系，但仍然存在着若干问题。第一，政策措施的细化与落实问题。相当部分的国家法律与政策原则规定，还没有细化为地方的具体措施，尤其是对于中小企业具有第一重要意义的“资金扶持”措施。直到近期金融危机导致很多地区中小企业资金链断裂时，中小企业的资金支持政策的效果仍旧没有得到很好的体现。，第二，政策的稳定性问题。相当多的政策措施，尤其是对中小企业税收优惠短期化的倾向明显，使得企业的行为也呈现短期化，对中小企业成长并不十分有利。因此，出台中小企业的产业政策，尤其是稳定的税收优惠政策显得尤其重要。第三，“就业优先”的原则并没有得到很好的体现。就业公平是当前提高中低收入者收入，缩小贫富差距的一条重要途径，而中小企业具有这方面的独特优势应该得到充分体现。因此，在地方制定具体政策措施时，要把促进中小企业的就业作为重要原则来考量。第四，促进中小企业发展政策的地区差异性很大。无论是从省际差异还是从县市差异看，中小企业的促进政策都表现出很大的差异，这从某种程度会对政策的公平性产生影响。

[1]全国人大，中华人民共和国中小企业促进法，2002年6月.

[2]国务院，《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发[2009]36号），2009年9月.

[3]工信部等，关于印发中小企业划型标准规定的通知，工信部联企业[2011]300号.

[4]工信部，“十二五”中小企业成长规划，2011年9月.

[5]浙江省人大，浙江省促进中小企业发展条例，2006年7月.

[6]浙江省政府，浙江省人民政府关于促进中小企业加快创业创新发展的若干意见，2010年1月.

[7]宋新力，中小企业政策法规体系完善之路J]，经济，2012年1月.

[8]王学忠等，中小企业政策法规的价值目标J]，山东青年政治学院学报，2011年5期.

[9]陈宁，中国中小企业政策的反思——由工具理性走向价值理性J]，中州学刊，2011年1期.