科学规划南沙新区建设生态海滨新城

屈家树

科学规划南沙新区建设生态海滨新城

屈家树

背景和意义

城市既是人类文明进步的产物，又是让人类生活更美好的聚落形态。不断变迁演进的城市历史，为城市规划大师提供了展示才华、激发智慧的舞台，使城市规划对于城市建设发展的战略引领作用日益凸显。近年来，广州以城市规划引领城市建设发展，率先在国内研究城市发展战略概念规划，逐步确立“山、水、城、田、海”的城市空间结构和“南拓、北优、东进、西联、中调”的城市发展战略。特别是抓住筹办第16届亚运会和首届亚残运会的重大契机，以增强城市功能为核心，不断优化城市布局和形态，大力开展城市水环境、空气环境、交通环境和人居环境综合整治，通过拆违建绿、拆围透绿和规划调整，在老城区增加了10.6平方千米的绿地，开展中心城区121条河涌的截污、清淤和沿岸景观建设，开发白云湖、海珠湖共3.53平方千米的人工湖，建设38个污水处理厂，每天直排珠江的污水减少80万吨，开启了一条绿色、低碳、生态、高端的城市发展之路，实现了中共中央政治局常委李长春同志关于广州城市环境面貌“到2010年一大变”的目标和中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志对广州提出的“天更蓝、水更清、路更畅、房更靓、城更美”的要求，推动城市建设大提速、城市形象大提升、城市功能大增强，城市发展理念和发展模式加快转型升级，城市品质和竞争力实现了新跨越，在亚运会后已经得到了大多数到过广州的人的认同。

在广州“山、水、城、田、海”的城市空间结构五要素中，前四个显而易见——白云山体现了“山”、珠江河网反映了“水”、广州塔凸显了“城”、北部城郊不难看到“田”，而“海”却难以寻觅。在广州到哪里去看“海”？答案是唯一的，就是位于广州东南部的珠江河口海域——南沙。南沙总面积527.65平方千米，近26万人，环境优美，水网密布，湖塘众多，其地形就像一片舒展的芭蕉叶平铺在珠江的出海口，地理位置刚好位于珠江三角洲的几何中心。然而遗憾的是，在拥有长达100多千米海岸线的广州，休闲看海已经成为富人的专利、百姓的奢求；这种感觉对居住在主城区的市民来说尤为明显，他们必须专程乘车或驾车南行一小时左右，方能享受到南沙仅有的那么一点阳光沙滩、椰风海韵。这充分说明，广州尽管有海洋元素，但是缺乏海洋特色；尽管地处海边，但是远非滨海城市；尽管“海味不足”是环珠江河口海域范围内城市的通病，在广州更是短板和瓶颈。

近期，在广东省委省政府召开的南沙工作现场会上，汪洋同志提出要求南沙开发坚持“科学开发，从容建设”的核心理念。笔者认为，之所以提出“从容建设”，是因为建设好南沙在目前有一种“摸着石头过河”的感觉，而缺乏鲜明的海洋特色是其中的重要原因；解决这个问题必须从城市规划着手，尤其是在正在进行的南沙规划中，应当坚持科学规划、突出海洋特色。

比较和定位

新加坡城市规划的先进理念和成功经验，给笔者留下了深刻印象，有许多地方值得学习和借鉴。

首先，城市定位要准、推进要稳。城市发展定位是城市规划建设的“总纲”，一个城市要规划好、建设好、管理好，首要的任务就是准确定位。城市发展的目标既要务实，更要体现奋进性；既要有明确、具体的年度目标，更要有管方向、管长远的总体定位。可以说，这是城市发展的灵魂所在。新加坡城市发展的成功经验中很重要的一条，就是坚持从城市自身的特点出发，把建设“花园城市”这一目标始终贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，最终造就了一座举世闻名的滨海花园城市。

其次，规划编制要精、执行要严。城市建设要出品位、有风格、上档次、显特色，必须要有超前和远景意识。一要从“面”上入手，抓好城市总体规划。顺应城市发展的新形势，舍得投入，聘请知名设计院所，高水平、高标准地制定出城市总体规划及绿地系统规划、市政设施规划、交通规划、环境保护规划等专项子规划。二要从“块”上切题，抓好局部详规设计。根据城市总规划确定的区域功能，细化功能分区，把城市各功能区规划设计成为风格迥异、主题突出、特色鲜明、高雅大气的建筑群带。三要从“点”上把关，抓好景点工程规划。在抓好城市总体规划和城市局部规划编制的同时，规划主管部门要从建筑材料、外观造型、色彩协调和绿地建设等方面入手，高标准、严要求地把好每一条道路、每一处景观、每一座建筑的规划设计关，最大限度地彰显景点和建筑的个性魅力、营造现代气息，充分体现时代特征和海洋特色。如，新加坡河出海口广场的设计，就既凸显了海洋特色、又提供了活动空间。为确保规划成果,规划一经批准实施就具有法律效力，任何组织和个人都无权随意变更；建设商得到土地经营权后，必须按照功能区详规建设，不得擅自调整或改变规划。

再次，建设标准要高、特色要明。结合生态海滨城市的发展理念，一是注重内涵，提升品位。从点和线的局部突破加快转向面和块的整体提升，从拉框架、打基础加快转向抓功能、提品位。二是环境先行，生态优先。环境建设是城市发展的逻辑起点，环保优先是城市发展的基本原则。三是打造精品，重点突破。最美的城市是由一个个精品工程有机组合而成的，是不断加大投入、一步步精心打造而成的。

最后，管理制度要全、效能要高。城市要出精品，重点在建设、最终要管好。从某种意义上讲，管理比建设更重要。

南沙作为广州走向海洋的唯一行政区，其发展定位在历史上有过摇摆——从“小南沙”时代的旅游休闲，到“大南沙”时代的重化工、装备与造船基地，再到后来定位为欧洲式的滨海新城，这些定位基本上是从经济区位和生产要素配置角度进行考量的。2008年12月，国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中提出要规划建设广州南沙新区，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体；2010年4月，广东省与香港特别行政区签订的《粤港合作框架协议》将南沙列为“粤港合作的三大重点区域之一”；2010年6月，广东省政府正式批准设立广州南沙实施CEPA先行先试综合示范区。国家“十二五”规划明确要求南沙“打造服务内地、连接香港的商业服务中心、科技创新中心和教育培训基地，建设临港产业配套服务合作区”。此后，广州市公布南沙的功能定位是“粤港澳全面合作的综合试验区，珠三角世界级城市群的新枢纽，全球性城市广州的重要中心，以生态、智慧和休闲为特色的国际化滨海新城”；再之后，其功能具体定位为“共建粤港澳优质生活圈的示范区、探索新型城市化模式的先行区、创新社会管理的试验区、率先形成与港澳营商环境接轨的融合区、建设珠三角城市群综合服务的共享区”，较前略有调整，更显务实。因此，建设以生态、智慧和休闲为特色的国际化海滨新城成为一个崭新的课题。

首先，生态海滨新城的战略定位要体现整体性和区域性，以合作桥梁拓发展通道。所谓整体性，就是不仅追求环境优美或自身繁荣，而且兼顾社会、经济和环境三者效益的统一，在整体协调的新秩序下寻求发展；所谓区域性，就是不仅要求城乡统筹协调，而且要求区域内城市之间互相联系、相互制约。不仅要从广州的角度、从珠三角的角度，而且应该把南沙新区的战略定位放在国家战略整体布局中来研究，要有利于促进粤港澳合作，有利于提升珠三角城市群的综合实力，有利于构建中华民族共同家园，有利于创建国家主体功能区划示范区。

其次，生态海滨新城的功能定位要体现高效性和持续性，以硬件搭台、靠软件唱戏。所谓高效性，就是摒弃现代工业城市高能耗、非循环的运行机制，力求物尽其用、地尽其利，人尽其才、各施其能，物质多层次利用，物流畅通有序、住宅出行便捷，废弃物循环再生，各行业各部门之间关系协调；所谓持续性，就是以可持续发展思想为指导，兼顾不同时期和空间合理配置资源，公平地满足现代人及后代人在发展和环境方面的需要，不因眼前的利益而采用掠夺方式促进城市繁荣，实现经济社会健康、持续、协调发展。要根据《珠三角城市发展规划纲要》和国家“十二五”规划纲要，提升对南沙新区的功能定位和功能优势的认识，明确南沙新区作为粤港澳创新合作的示范区、国家实施主体功能区的先行区、珠三角转型升级的示范区、珠三角城市群的核心区和国际化现代滨海新城区的功能定位。

最后，生态海滨新城的创新定位要体现和谐性和合理性，以生活为基垒生产之塔。所谓和谐性，不仅反映在人与自然的关系上，即人与自然共生共荣，人回归自然、自然融于城市；更重要的是体现在人与人的关系上，城市让生活更美好，能营造促进人类自身进化的环境，群体互帮互助，文化气息浓郁，富有生机活力。所谓合理性，就是一个符合生态规律的生态滨海城市应该是结构合理的，即合理的土地利用、良好的生态环境、充足的绿地系统、完整的基础设施和有效的自然保护。推动南沙新区开发建设，关键是要创新，包括政策创新、管理创新和开发模式创新。要根据南沙新区的战略定位、功能定位和下一步发展路径，具体在金融、财税、口岸、产业、人才等方面体现政策创新；同时，南沙新区要立足于国家关于加强社会管理创新的部署，当好社会管理创新的先行区，在深化研究创新社会管理方面大有可为；南沙新区要和已有的新城新区开发模式作比较，根据实际进行创新。

意见和建议

为拓展发展空间和提高承载能力，广州市拟调整南沙新区现有规划范围。第一方案规划总面积为803平方千米，其中陆域面积570平方千米、水域面积233平方千米；第二方案介于第一、三方案之间；第三方案在未来40年内南沙新区将“吞下”番禺，扩容近3倍，达到1314平方千米，进而将东莞的虎门和长安、中山的黄圃和三角及惠州的龙门等地纳入范围。这一区划调整尚需按程序待国务院批准。

南沙新区规划调整方案

不论是近期规划建设还是长远规划建设，南沙新区必须严格按照“科学开发、从容建设”的核心理念，以突出海洋特色、建设生态海滨城市为目标，借鉴欧、美、日、澳特别是新加坡等发达地区的沿海发展经验，从陆地思维转向海洋思维，在传承本土先进海洋生活方式的同时，引进与珠三角经济社会发展水平相适应的沿海先进生活方式，把海洋生产的发展与海洋景观的维护开发以及海洋文化的传承发展结合起来，将沿海地区打造成为在国际上有一定知名度的滨海旅游和生活目的地。尤其是要重点突出生态规划，在进行“灰色”基础设施建设中，注重“绿色”和“蓝色”生态基础设施建设。笔者认为，南沙新区规划建设体现“科学开发、从容建设”的核心理念必须抓住三点。

第一，坚持以人为本。城市的主体是人，城市规划必须围绕人来做文章——人的精神就是城市的精神，人的需求就是城市规划的需求。要根据人的需求、期望和发展趋势来谋划城市发展，要处理好城市长远发展和近期改善市民群众生活的关系，保障居民利益。

第二，坚持生态优先。城市发展的前景取决于城市生态支持系统的承载能力。要处理好经济发展与环境建设的关系，继续实行适度生态控制，通过生态控制线立法，科学划定重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，尤其要严格划定各类自然生态资源保护区，保障城市生态的可持续发展。要加强生态建设，高标准高水平建设好城市森林体系、园林绿地体系、洁净水系、田园景观体系、生态旅游体系。要合理确定经济规模和产业布局，转变拼资源、拼能耗、拼速度的发展模式，为城市长远发展多留空间。

第三，坚持文化传承。要处理好城市规划继承与创新的关系，彰显历史传统文化，加强历史文化古迹的整治修复，传承旧城历史文脉，确保旧城空间肌理和整体格局得到最大维护。要塑造“岭南水乡”风貌，对市内河涌、湖泊及周边环境进行改造，再现“六脉通渠”的文化特色。要建设花城，大力实施绿化美化，营造主要道路、广场、公园呈现百道花廊、处处花境的景象。

广州南沙新区突出海洋特色、建设生态海滨新城，应当在现有规划的东、西、南、北四个组团的基础上，优化海洋资源、景观配置，分别建设沿海立体的蓝色景观带、滨海特色的蓝色城镇带和低碳环保的蓝色产业带，探索出建设以绿色和蓝色为标志的生态基础设施，融生态、生活、生产为一体的海洋生态文明发展模式。

一是沿海立体的蓝色景观带。主要涉及建设“沿海绿道”，美化滨海岸线，实行沿海生态修复工程，构建海洋蓝色生态新屏障。尽快制定南沙新区江、海岸线景观保护规划，对公共绿地、生物多样性区域、生态保护区划定“绿线”和“蓝线”。

二是滨海特色的蓝色城镇带。主要依托“沿海绿道”，优化沿海生活岸线，把珠江河口海域的中心城市、城镇和乡村(社区)连接在一起，并与沿海立体蓝色景观带建设相结合，建设具有浓厚岭南沿海文化特色的和谐滨海生活带。制定南沙新区历史街区、文物保护区规划，并划以虚实“紫线”，进行空间管制。结合节能减排政策设计城市空间、公园、交通，深入研究传统历史建筑园林、城市文化的美学因素，创造独特的南沙新区城市形象。

三是低碳环保的蓝色产业带。重点是改造提升沿海生产岸线，合理布局海洋产业空间结构。根据国家和省以广州、深圳、珠海三个核心城市为主载体，以南沙、前海和横琴新区为重点的海洋经济发展战略规划，以粤港澳合作为途径，调整优化南沙新区海洋产业空间结构，使其成为广东的大港口、大交通、大造船基地。禁止在可能造成生态严重失衡的地方进行围填海活动，加强入海河流污染治理与入海排污口监督管理，重点改善珠江河口海域生态环境质量。