俄罗斯能源战略转向与前景分析

徐海燕

（中国社会科学院政治学研究所，北京 100732）

0 引言

俄罗斯是世界能源储量最丰富的国家之一。作为俄罗斯最重要的经济命脉，能源不仅是俄罗斯保持GDP 持续增长的基础，也是其改善外部环境、加大影响力的工具。在全球金融危机的背景下，俄罗斯原有的能源战略面临困境：①经济增长取决于国际能源市场价格的高低；②油气资源面临过度开发、枯竭的危险；③正在实施的“能源外交”战略正面临来自周边国家的抵制和西方国家的挑战。为了能够继续发挥能源在俄罗斯国家核心竞争力的作用，俄罗斯颁布纲领性文件拟定了新的能源发展战略，确定了能源发展的新方向，这同时也为与周边国家的能源合作带来了新的机遇与挑战。笔者将从以下几个方面对比加以分析。

1 俄罗斯原有的能源政策

俄罗斯是以能源为主导的国家，能源收入早在苏联时期就常常被用于扩充军备，从而奠定了其作为超级大国的军事基础。但与此同时，由于当时所处的特殊国际国内环境，能源工业模式一直呈粗放型发展。自苏联解体及俄罗斯成立以来，俄罗斯主要采取了以下几种能源政策。

1.1 以能源杠杆调控经济，确保经济平稳

以能源杠杆调控经济的两种常用手段是国家对油气资源实施国有化与私有化政策。

首次的国有化是2005-2008 年分步骤完成的。石油领域的首次国有化是以对石油寡头的打击、以国有油气公司收购总计为400亿美元的私有油气公司为标志进行的。2007 年，政府在有限开放市场的同时，进一步在油气、电力、矿产开采等关键行业实行资本并购（占总并购额的70%）。2008 年，再次通过直接向国有银行和国有企业注资，扩大国有资产的比重［1］。期间，俄罗斯政府还陆续出台了《地下资源法》修正案、《矿产资源法》《天然气出口法》等法律条款，强调资源管理的独立自主性，避免在资金、技术上过于依赖外国投资者,依靠政策手段和国内投资来保证能源行业发展的资金供应。不仅是国内企业的参股、兼并等活动受到政府的严格管制，而且对于外国直接投资更是十分警惕，准入门槛非常高。这些国有化措施加强了对俄罗斯具有战略意义的大型油气田的控制，强调和维护了资源主权。

在私有化方面，除了在苏联解体不久实施的给俄罗斯人民带来巨大痛苦的私有化方案——“500天计划”外，就是俄罗斯石油工业的私有化、石油寡头参政。在前期的能源国有化改革正突飞猛进之时，2010年7月26日，俄罗斯政府又宣布将在2011-2013年出售包括俄罗斯石油管道公司、俄罗斯石油公司在内的10 家公司的国有股权以弥补同期联邦的预算赤字。私有化的改革方案引起了国际社会多种猜测，甚至被称为“新的私有化浪潮”。但实际上，在按计划出售规定比例的国有股权后，国家依然持有控股权或者绝对控制权。俄罗斯总统加强了国家控股和调节，把天然气的开采、运输、政策执行权力直接掌握在自己手中，并通过国家杜马批准公司的出口特权。由此看来，借助私有化出售部分能源股份只是弥补同期联邦预算赤字的手段，庞大的能源资产作为国家调控经济的重要资本，俄罗斯对能源私有化依然持十分慎重的态度。

1.2 依靠能源经济重振国力

从上个世纪末到本世纪初，随着世界能源价格的攀升以及国际能源需求的增加，俄罗斯能源出口成为拉动国内经济增长的重要引擎，并成为其恢复国际大国地位的重要资本。为此，俄罗斯加大了对能源的开发力度，2000-2010 年其原油产量均保持一定的增长幅度（表1）。

新世纪以来，俄罗斯依靠能源出口开始走上了复兴之路。从1999 年起，俄罗斯GDP 以平均7% 的速度增长，2007 年经济已恢复到苏联解体前的水平。在此期间，俄罗斯政府不仅偿还了巨额外债，还积累了高达5 874 亿美元的外汇储备。不仅如此，由于世界传统能源供应国的动荡局势给国际原油供给带来了风险，俄罗斯能源的国际战略地位越发凸显出来。得益于雄厚的能源储备，美国高盛公司将俄罗斯列入经济发展最具潜力和活力的“金砖四国”之一。

表1 2000-2010年俄罗斯原油产量及增长幅度表

1.3 实施能源经济外交

在能源外交方面，油气资源的出口也是俄罗斯参与世界经济体系、维护地缘政治影响和改善国际环境的重要手段。由于周边各能源输入国对俄罗斯能源的倚重，俄罗斯不失时机地把能源潜力转化为外交红利，充分运用油气资源与现有管道的优势，通过控制能源输出、能源管道走向，以及利用周边国家的石油需求施加政治影响力。

在国际石油交易体系中，俄罗斯凭借着世界能源“领头羊”的实力，以维护国家经济安全为目标，挑战以欧美为主导的国际能源旧秩序。2009 年俄罗斯建成以卢布为结算货币的石油交易所，挑战现有的石油交易规则和利益分配格局，与欧美国家争夺能源定价权，力求在国际能源组织中发挥主导作用，寻求本国利益的最大化。

2 原有能源战略面临的困境

能源经济帮助困境中的俄罗斯走出了低谷，但20 年的发展表明，俄经济结构却无法摆脱严重依赖能源出口的格局。由于俄罗斯油气资源与国际能源市场价格有很强的关联性，导致国际能源市场价格的高低直接影响了俄经济的发展指标。在金融危机背景下，确保经济增长仍是俄罗斯当前的首要任务，而调整以能源出口为主导的经济结构却无法立即实现。俄罗斯这种“能源出口模式”不但会继续，而且还会维持相当长的一段时期。全球金融危机加剧了俄罗斯经济运行的风险，世界经济的低速增长使其施展能源利好的空间受到限制。

在能源外交方面，欧洲是俄罗斯目前最重要的销售市场，但由于新总统普京对西方世界的强硬态度给俄罗斯与欧美国家之间的关系造成阴影。欧美各国也一直谋求用能源来源多样化和开发替代性能源来摆脱过于依赖俄的格局。在南部，俄罗斯规划的油气管道走向还受到“传统盟友”——独联体国家的挑战，输送能源时绕开与俄罗斯相连的油气管道是这些国家多年来追求的目标。在中亚地区，乌兹别克斯坦退出了集体安全条约，俄罗斯倡导的纳布科天然气管道项目也暂且搁置。在国际石油交易体系上，油价变化和金融业的危机导致俄罗斯卢布迅速贬值，以卢布作为石油交易货币的构想也只能暂且搁置。当前推动国际金融改革的主导者仍然是欧美国家，俄罗斯不得不服从旧的国际能源秩序的安排。

上述情况表明，俄罗斯作为能源大国，在尽享能源红利获取财富增长的同时，也给经济增长带来惰性，能源外交战略也受到多方位的挑战，新时期对能源战略的调整迫在眉睫。

3 俄罗斯能源战略的新转向

3.1 远东地区成为俄罗斯能源战略转向的新目标

当前，摆脱能源困境，实现经济多元化目标是俄罗斯社会各界的共识。随着俄罗斯周边国家经济、人口和政治进程的加快，俄罗斯开始将战略关注点转移至亚太地区，远东地区成为俄罗斯亚太地区的“前哨”。

1）远东地区对能源的需求潜力大。远东地区对能源的需求潜力是俄罗斯进行新的能源战略规划最主要的原因。根据预测，远东地区特别是中日韩三国对石油、天然气的需求量在2010-2030年将会迅速增长。据有关资料预计，到2020 年，中国的石油消费量和进口量将分别为（5.6～5.8）×108t和（4.0～4.3）×108t；日本分别为（3.2～3.3）×108t 和（3.2～3.3）×108t；韩国分别为（1.8～2.0）×108t和（1.80～1.95）×108t［2］。到2030年，中国天然气消费量与进口量分别为（1 100～2 600）×108m3和（300～500）×108m3；日本分别为（940～1 400）×108m3和150×108m3；韩国分别为（900～1 110）×108m3和300×108m3。

2）远东地区成为俄罗斯新的油气开发区。虽然目前俄罗斯是世界上最大的油气生产国，但总体来说，油气资源开发与分布并不均衡。在西部，俄罗斯供应西欧和其他独联体国家的重要产油区——西西伯利亚联邦区，由于开发过度，资源开始趋于枯竭，原油储量的80%已被开采完毕，产量已在2010年达到峰值。与此相反，东西伯利亚地区和远东地区成为俄罗斯国内乃至世界上仅存的两个尚未充分开发的油气资源宝库。

由于亚太地区的部分独联体国家是俄罗斯的“特殊利益区”，在此推动一体化进程，建立欧亚经济联盟，可以扩大俄罗斯的区域影响力；而进一步加强与中日韩三国的政治经济联系，借此推动俄罗斯西伯利亚和远东地区的发展，从而有利于其保持经济均衡发展，维护国内稳定。

3.2 远东能源政策的制定与实施

经2000 年颁布、2002 年修订、2009 年12 月13日再次修订通过的《2030 年前俄罗斯能源战略纲领》（以下简称《纲领》）是确定俄罗斯未来能源战略走向的纲领性文件。《纲领》对俄罗斯当前所涉及的能源政策、前景、发展目标、优先发展方向等方面进行了规划和阐述。其中，“关注东方”成为俄罗斯能源新布局的特点。

俄罗斯传统的能源出口对象为欧洲国家第一，独联体国家第二，美国第三，亚太地区第四。但《纲领》有不同的表述:“尽管欧洲仍将是俄罗斯油气出口的主要方向，但俄罗斯整个油气出口的增长将主要取决于东部的超前发展”。说明俄罗斯已开始把与远东国家的能源合作提上了日程。《纲领》把2030 年前向亚太地区的原油出口比例提高到22%～25%，天然气出口比例提高到19%～20%。目前，在俄罗斯远东地区现有最大的合作项目为萨哈林1、2、3 期项目，未来萨哈林地区还将建成更多的能源项目，以此来促进该区域的繁荣发展。1990-2030年俄罗斯石油开采及其向远东的东北亚地区的出口情况见表2。

实际上，早在2006 年，俄罗斯就开始关注对远东地区的能源开发问题。俄罗斯工业和能源部认为：亚洲发展中国家对能源的需求在15 年内可达全球总需求量的45%，对此，应把东方视为一个战略方向，因为从外部环境来讲，这里有走在世界经济前列的日本和韩国，有市场庞大、工业化潜力巨大的中国和印度，还有雄心勃勃的东南亚国家。而西伯利亚和远东地区这两个地方的振兴与发展仅仅依靠西方则很困难［3］。如今,俄罗斯政府已经将远东能源部署付诸实施。2010 年12 月，俄罗斯安加尔斯克至中国大庆的输油管道正式铺通。这对实现俄罗斯全国能源的均衡发展以及拓展能源出口渠道具有重大的战略意义。此外，俄罗斯政府还在远东区首府弗拉迪沃斯托克举办2012 年亚太经合组织峰会，积极参与亚太其他地区的油气合作。这些事实表明，远东已成为俄罗斯施展能源战略的新区域。

表2 1990-2030年俄罗斯石油开采量及向东北亚地区出口情况表 108t

4 东北亚能源合作分析及未来展望

俄罗斯油气开发“向东”的趋向，给远东的东北亚各国的能源合作带来了新的商机。但新时期东北亚各国的能源合作既面临着机遇，又面临着挑战。

4.1 优势

当前，在全球性金融危机的影响下，争取外部经济支持，发展并保持与中、日、朝、韩等国家的友好合作关系，开发东部地区资源并向东方国家出口，以此带动该地区经济的发展，是俄罗斯确保地缘政治安全、防范地区分离主义和维护国家统一的重要手段。

从进出口结构上看，东北亚地区能源输出国只有俄罗斯，而其他国家均是能源消费国。这些国家在能源勘探、开发、提炼、运输和使用等各个环节各具优势，通过合作机制来实现能源优势互补是显而易见的。从地区合作的成本上看，加强油气合作还可避免亚洲石油“溢价”带来的风险。长期以来，中东地区的石油输出国实施对出口不同地区的原油采用不同的计价方式，亚洲国家进口中东石油的价格高于欧美国家。亚洲地区经济的迅猛发展，使其对油气资源的需求增大，而石油“溢价”却给亚洲国家增加了进口原油的成本。而且亚洲地区能源产品的价格是以原油价格为参照的，原油的高价必然会影响到其他能源产品的价格。由于中东原油“亚洲溢价”问题由于涉及政治、经济和历史的原因，不可能在短时间内解决，亚洲主要石油进口国摆脱对中东石油的过高的依赖程度，实现对油气资源的多元化，不失为一种明智之举。因此，在现有条件下，实现油气资源进口的多元化是亚洲各油气输入国的选择方向。

4.2 劣势

1）俄罗斯远东能源工业的基础设施需进一步夯实。虽然东西伯利亚和远东地区拥有十分丰富的自然资源，但这两个地区经济却欠发达，而且出口主要以原料、金属和未加工木材为主。与此相反，随着全球化的发展，东西伯利亚和远东地区作为保障俄罗斯对外经济、文化和其他国家间合作形式的交往沟通地带，其重要性却在不断上升。地区发展不平衡给地区稳定乃至于整个国家的发展带来不利的影响。俄罗斯远东地区的能源开发受到运输能力和资金技术等方面的制约，能源战略的“东移”在客观上更需提高对资金、技术、设备、人员等方面的要求。

2）在资源开采方面，储量巨大的油气资源深藏在气候恶劣的东西伯利亚永久冻土带之下，地质条件复杂。合作必然要付出成本。而油气管道、开采设备及运输设施的滞后，成为俄罗斯远东地区发展瓶颈。目前，该地区油气运输设施仍然十分落后，不能满足增加原油出口的需要，特别是俄罗斯仍然缺少通往亚洲主要消费国（中国和日本）的新输油管道。

3）“合作”之声的背后有不同利益诉求和偏好。俄罗斯能源合作主要目的是为了开发西伯利亚和远东地区。而各输入国进行能源合作更是基于对本国战略利益的考虑，各国之间则没有利益的契合点。这就使各能源输入国因能源的刚性需求，更愿意展开与俄罗斯的双边而非多边的能源合作。这在客观上强化了油气输入国之间的竞争力度，在一定程度上对该区域的能源安全造成隐患。

4）缺乏多边合作机制。东北亚作为一个区域而言，各国应建立一个行之有效的多边合作机制来确保该区域能源安全，保障多边合作的顺利进行。但由于东北亚各国之间因领土归属问题长期存在争议，发展这种多边合作的关系存在现实的困难。

目前，东北亚地区只有中俄两国作为上合组织成员国在上合框架内展开合作，并取得了丰硕的成果。但就东北亚地区其他能源输入国而言，拓展多边合作还面临诸多困难。

4.3 未来展望

如今，正凭借能源出口走上复兴之路的俄罗斯，究竟如何在远东的东北亚地区实施新的能源战略？在全球性金融危机的肆虐下，对俄罗斯而言，争取外部经济支持，发展并保持与中、日、韩等远东国家的友好合作关系，是其确保地缘政治安全、防范地区分离主义、维护国家统一的重要手段。在新总统普京的执政下，权利—所有权关系的体系会更加固化，普京也会更多地从国家的角度去振兴区域经济。在此需要大量的资金，就资金的来源而言，从远东各能源输入国获取显得更为现实。以此为条件，俄罗斯因此可能会放宽对本国远东地区能源开发的投资条件。

但应当看到，并不能因为俄罗斯出台了新的能源政策，就意味着远东地区的能源战略合作关系就肯定是向好的，而实际上局面可能将更为复杂。普京虽然对西方国家的态度强硬，但并不意味着会转化成对西方国家的强硬政策。不可否认的是，俄罗斯近期能源总体发展方向依然无法摆脱“偏重西方，兼顾东方”的出口格局。此外，在施展对外能源战略中，是国家通过权力部门来控制具有战略意义的大企业来完成的。在此情况下，远东各能源输入国不能对参与俄罗斯超大型企业的国有化项目抱有过高的期望。

因此，俄罗斯与远东各国能源合作过程中的优劣势会长期共存，存在发展多重战略性伙伴关系与各国利益之间的矛盾、俄罗斯国家利益至上的合作诉求与能源输入国参与预期之间的矛盾。这些矛盾既不会因金融危机减弱而结束，也不会因互联网时代的新能源主张而消失。没有全局的观念，没有基于地缘战略利益中的战略眼光，远东地区的能源合作是缺乏牢固基础的。

5 结束语

在全球金融危机的背景下，俄罗斯原有的能源战略正面临着经济增长过分依赖于国际能源价格、油气资源过度开发和能源外交战略受抵制的困境。为此，俄罗斯颁布了纲领性文件，确定了以远东地区作为新的能源发展战略区域，以及俄罗斯能源发展的新方向，这同时也为与远东国家的能源合作带来了机遇和挑战。只有具备全局的观念以及基于地缘战略利益的战略眼光，俄罗斯与远东地区的能源合作才会有牢固的基础。

［1］李福川.2011 年俄罗斯经济形势特点及未来趋势［J］.和平与发展，2012（1）：20-23.

［2］孙晓谦.俄罗斯东部油气基地新采区的开发［J］.西伯利亚研究，2010（2）：5-9.

［3］维克多·鲍里萨维奇·赫里斯坚科.走向东方［N］.俄罗斯报，2006-02-06（2）.