公众参与的问题与出路——以实践环节和制度规范为视角

刘福元

（哈尔滨工业大学法学院，哈尔滨150001）

公众参与的问题与出路
——以实践环节和制度规范为视角

刘福元

（哈尔滨工业大学法学院，哈尔滨150001）

作为现代开放式行政的重要手段之一，公众参与不仅已经广泛应用于各级政府的实践工作中，而且已在我国的立法中得到了逐步确认。然而，由于公众参与自身所固有的种种局限性，如果对于参与的主体、领域、方式、效力等环节不加控制，则有可能产生不良的行政结果。为了减少或避免这些情况的发生，应当在对公众参与实践环节进行微观分析的基础上，对其施加必要的限定并形成制度规范，从而实现优化行政治理结构这一最终目的。

公众参与；民主程序；实践环节；制度规范

一、问题的提出

随着现代开放式社会的不断成熟和发展，公众参与正在逐步走进我国各级政府及其部门的行政活动之中，行政立法听证会、价格决策听证会、公民调查会、座谈会、论证会，以及利用短信、电子邮件等现代通信手段征求公众意见的情况正变得越来越普遍，公民参与行政过程的数量和质量都呈现出稳步提高的态势。公众参与在现代社会中的快速发展，究其原因，主要包括政治和行政两个层面：在政治层面，作为政治民主在公共领域中的对应物，公众参与在“公民意愿”与“行政活动”之间架起了桥梁，为民意的“表达－接收－采纳”提供了途径——由于公众参与中所表达出的公民意愿具有转化为行政立法和决策的可能，因此可以将其视作在微观领域实现政治民主的有效手段。而在行政领域，公众参与又因其具有如下优势而受到广泛支持：有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性；有助于提高公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度；有助于公民接受政府制定的公共项目规划；有助于公民帮助政府组织推行公共项目的实施，等等。

上述诸多优势使得“公众参与”这一概念不管是在行政法学还是在行政管理、公共政策理论中，都成了近乎绝对的“天然善品”，成了衡量各种行政法律规范、公共政策，乃至于具体行政活动是否正当的标准——如果没有引入公众参与的具体步骤，没有接收或采纳公众的意见和要求，相关的行政立法、决策和执法活动很容易被认为是不合理的甚至是不合法的；而那些开展了公众参与，但却没有达到代表性、层次性、效力性等理想要求的行政活动，也同样会引来诸多非议。可以说，“充分的公众参与”已经成了衡量行政活动是非曲直的一项无可回避的标准，甚至有学者将“公民”定义为“有能力部分参与管理政治系统的人”。[1]

然而“充分的公众参与”是否真的是毋庸置疑的“天然善品”，是否真的能够作为衡量一切行政活动的“绝对标尺”？我们有时可以见到类似下述对于公众参与优缺点的列举，见下表：[2]

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显然，表中所描述的“公民参与政府决策”呈现出的是利弊并存的局面，而非单纯的“无瑕之玉”。除此之外，我们还能见到对于公众参与若干弊端的批评，比如，王锡锌教授指出，公众参与立法可能导致“过度参与”或者“参与疲劳”的问题：（1）公众参与往往耗费大量人、财、物力，使得立法成本大幅增高；（2）从知识理性角度讲，大众可能在专业知识方面存在一些不足，很难以演绎的方式进行有预见性的公共利益目标选择，公众参与本身无助于知识的合理运用；（3）当前社会中公众的目标价值日益多元化，存在着激烈的冲突，公众参与可能加大行政机关认知公共利益真正目标的难度。[3]格姆雷（William T.Gormley Jr.）教授认为：“官僚决策的民主程序常常显得缺乏效率和条理。许多行政机构规划的决策在巨大的争议中，旷日持久地艰难进行，可最后还是会遇到喧嚣的反对声浪。”[4]而盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）则更为直接地质问道：“公众确实是想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速地采取行动。参与会不会成为造成行动迟缓的繁文缛节的另一种形式呢？一般的公众是否会有足够充裕的信息来参与复杂决策的详细讨论呢？若不花费大量的时间很难建立共识，这种常让专家们苦恼的问题有时也会出现。……对于政府而言，可能惟一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与，而不是鼓励参与。”[5]

二、行政实践中的参与问题例析

公众参与自身所固有的局限性有时也会显现在实践过程中，北京市酒仙桥地区危改项目在拆迁过程中引入“民主投票”就是较为典型的例子。2007年5月，在酒仙桥地区拆迁工作开展过程中，街道办事处进行了民意调查，发放了《酒仙桥危改区居民意见调查表》，调查显示，大多数居民不反对危改，只是对目前的拆迁补偿政策不满意。经朝阳区建委、酒仙桥街道办事处和危改实施单位讨论后，2007年6月9日进行了一次公开投票——由危改项目涉及的全体居民来决定拆迁的进程。在累计发放的5473张选票中，收回选票3711张，其中同意2451张、不同意1228张、无效32张，已收到票而未参加投票1220张。居民中无房屋产权的筒子楼居住者赞同危改，私有产权居民反对危改，相当数量的人拒绝投票，认为自己的房屋不属于危房，不应该参加投票并应由承租房屋的居民来决定。然而，按照多数决定规则，同意危改的2451张票不足总票数5473张的一半，最终，开发商撤出了危改项目。[6]

笔者认为，在这一公众参与事例中存在着如下问题：（1）危改/拆迁过程中是否应当开展公众参与？（2）如果公众参与实属必要，那么是否应当采取“投票”的参与方式？并且是否应当采取“简单多数”的计票规则？（3）在参与效力方面投票结果是否应当直接决定危改项目的去留？

问题（1）涉及到公众参与的领域。我们的立场是，在现代社会中公众参与确实具有充分的必要性，但这并不意味着其可以并且应当进入到一切行政活动中——公众参与的范围不应是毫无限制的，在某些特定的行政领域中不宜引入公众参与。本案中，危改项目涉及到居民的切身利益，开展公众参与是必要的（尽管国内在拆迁方面开展公众参与的事例还不多见），但我们倾向于认为，危改过程中的公众参与应当更多地集中于如何补偿、能否回迁等方面，而非“拆与不拆”这一前提性问题——酒仙桥地区的房屋大多建于1950-1960年间，而到2007年是否属于危房应由专家进行认定；相反，如果由居民进行认定，那么反对拆迁者无论自己的房屋建于何时都不会认定其为危房。

问题（2）涉及到公众参与的方式。我们认为“投票”方式并不适合解决拆迁问题，因为这种方式更多地被用来解决单一性问题（如投票选举组织领导人、投票表决法案是否通过等），而拆迁问题实质上是一个复合性问题，其中包括“拆与不拆”、“补偿多少”、“如何安置”、“是否回迁”等一系列问题，而居民投票的机会却只有一次，比如有些居民同意拆迁但不满意补偿数额，那就只能投反对票；有些居民同意补偿数额却反对安置方式，同样只能投反对票。结果，投赞成票的只能是那些对所有方案都满意的人，而这一部分人很难达到多数；如果在统计结果时又采取了“简单多数”的计票规则，那么可以预见的是，这样的投票几乎不可能得到多数支持——牵涉如此重大利益的拆迁事件是很难做到令所有人都满意的，那么如果所有人都有投票权，那些稍有不满的人投出的反对票就会使整个结果倒向否定一边。因此，正如学者所批评的那样，“政府和开发单位想毕其功于一役，用民主投票方式，想一次性解决涉及人员如此众多，利益诉求差别很大的事项，几乎就是徒劳的，很难取得实质性成效。”[6]一个或许更有说服力的事例为，国务院2010年1月29日发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）第13条规定：“因危旧房改造的需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。”然而现实中想要达到半数以上的被征收人同意都很困难，90%的设定无异于宣告取消国内所有的房屋征收/拆迁活动。或许正因如此，2011年1月19日通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了这一规定。

问题（3）涉及到公众参与的效力。从本质上说，不管公众参与采用何种方式，都不存在当然的效力设定——公民的意见、愿望、要求乃至于投票，并不必然转变为行政决定，因为决策的最终制定主体是行政机关，而非参与到行政过程中的公民。尽管否定“公众参与－行政决定”之间的必然关联有虚置参与效力之嫌，但是从后果主义的角度讲，在公众参与中公众所得出的结论有可能是错误的，如果行政机关必须采纳，那就只能是一个将错误的结论付诸实践的错误过程。在上述酒仙桥危改案例中，我们认为依照投票结果终止危改并不合理，其所带来的后果一方面是使旧城改造的计划搁浅、土地资源的开发利用受阻，从而不利于城市经济的整体发展；另一方面危房的隐患也被留存下来，而且更重要的是，如果一直采取投票的方式决定拆迁与否，可能几年甚至几十年内投票的结果都不会有变化，危改就会一直被搁置。按照蔡定剑教授的观点，“公众参与不是公众决策，公众表达的意见还需要政府决策部门进行采纳。”[7]20因此，在酒仙桥危改过程中，投票结果应当是行政机关调整和改善危改方案的重要参照依据，而非“拆与不拆”的决定性因素。

至此，不论是学者的理论分析，还是具体的实践案例，都表明，公众参与并不是纯粹的天然善品，也并不必然能为行政立法、决策和执法活动带来正确且合理的结果——包括参与的主体、领域、方式、效力等在内的诸多要素，其中任何一环在实践中出现偏差，都有可能导致行政结果的恶化。为了减少或避免这些情况的发生，应当对“公众参与”进行冷静而客观的认定，反思一味肯定参与价值而不假思索地将其运用于不当领域的做法，因为这种做法所带来的负面效应往往比不开展公众参与时更为严重；与此同时，还应当对公众参与的主体、领域、方式、效力等各个环节进行微观分析，总结实践中的各种经验，为公众参与施加必要的限定并形成制度规范，从而实现优化行政治理结构这一最终目的。

三、公众参与的治理途径

1.认清公众参与的利与弊。尽管公众参与在民意表达、方案征集等方面具有十分显著的功效，但其在实践中仍然存在着如下负面因素：（1）公众参与可能造成行政管理活动的拖延，使得政府政策局限在短期目标上。（2）公众参与可能对社会控制产生一定的威胁。（3）公众参与常常不具有代表性，不管是在何种场合或条件下，实际参与的人都难以代表所有有资格参与的人。（4）公众参与增加了政府日常工作的难度，影响了行政管理的效率。（5）公众参与可能造成公共政策的扭曲，从交通工程建设，到水质量监控，再到核能资源管理，公众参与直接影响到行政活动的质量，等等。从这些负面因素所能得出的一个必然结论是：不能把公众参与本身当作是非评判的标准。正如托马斯（John Clayton Thomas）教授所言，“一些学术著作热烈地支持公民参与，它们暗示，公民参与将推进任何政府决策的有效性。但与此相反，处于实践中的管理者们却倾向于另一种认识，他们认为公民参与是对其管理特权不受欢迎的干预。……由于一些政策问题可以借助公民参与得到更好的解决，而另外一些政策问题应用公民参与则不能达到很好的效果，这就使得是否需要公民参与和如何吸引公民参与等问题的确定变得尤其重要。”[8]145我们认为，认清公众参与的优势与弊端是开展公众参与活动的必要前提——这不仅是为了能在行政过程中充分发挥参与的优势，在政府和公民之间实现沟通与和谐，更是为了避免公众参与负面效应的发生——通过对公众参与各个环节的规制，努力使其负效益降至最低。

2.权衡公众参与的度与量。正因为公众参与是一个利弊集合体，因此其与各种活动一样，都应当有“度”和“量”的考虑——“公民参与的程度问题值得关注，特别是在我国现有的经济政治发展水平下，公民在公共政策中的参与应适度。在当今民主化浪潮中，压抑公民参与行不通，不理智地过度参与同样过犹不及。”[9]托马斯教授指出，有时，低度的或者根本没有公众参与对于有些问题的解决是最有好处的；而对于另外一些问题而言，有大量的公众参与又是最好的选择。于是，在公众参与过程中，行政机关的首要任务就是决定公众参与的程度，即究竟需不需要公众参与，如果需要，应该如何确定其参与的广泛程度，应该与公众分享多少决策权力，对上述问题的正确回答将随着行政活动的不同而有所变化——公众参与更适合于某些问题，但对另外一些问题却不那么合适。[8]13、31换言之，公众参与不应当在一切行政活动中无限度地实施下去，它的主体、领域、方式、效力是必须加以权衡的问题——既不能在应当纳入公众参与的领域拒绝公众介入，又不能在不适于公众参与的领域过度向公众开放，甚至将非理性的公众意见作为行政立法、决策和执法活动的决定性因素。

3.构建公众参与的制度规范。从依法治国的角度出发，公众参与应当通过法律制度加以规范。蔡定剑教授指出：“参与的制度化是一个衡量公众参与发达程度的重要指标。”[7]251托马斯教授也认为，“公共管理者面对的真正问题是力图将公民参与制度化，因此，这是一个永恒的、持续的问题……”[8]24然而实践中各种类型的公众参与却存在着制度化水平的差别，根据学者们的阐释，这些差别具体表现如下：[7]251

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我们认为，若要对公众参与的度与量进行平衡与限制，就应当以行政法律规范作为主要载体。具体而言，公众参与的规则治理应当主要从以下几个方面展开：（1）通过行政法律规范确定公众参与的领域。其基本原则在于：对行政质量要求越高的问题，公众参与的规模就应当越小；对公众可接受性期望越高的问题，公众参与的规模就应当越大；如果两种需要都很重要，就应当在二者之间进行平衡。举例而言，在制定和发布《哈尔滨市中央大街步行街区管理办法》和《哈尔滨市人民政府关于保证供应稳定物价保障群众基本生活的通知》时应当接纳较高限度的公众参与；而在制定和发布《哈尔滨市组织机构代码管理办法》和《哈尔滨市人民防空工程管理规定》时则应采取较低限度的公众参与。（2）通过行政法律规范确定公众参与的具体方式，并按照兼顾质量和效率的原则将其对应到不同的行政领域中去。举例而言，在听证会、公民调查、咨询委员会，由公民发起的接触、协商和斡旋等参与方式中，《哈尔滨市地理信息市场专项整治工作方案》这类政策的制定应当以专家论证会的形式为主，并通过开放信箱的方式征集公众意见。（3）通过行政法律规范确定公众参与的人选，即明确由公众中的谁去参与，并使参加人的选择更具代表性。举例而言，《哈尔滨市企业信用信息征集发布使用办法》应当接纳各个企业的参与，并有限度地接纳消费者团体（如消费者协会）的参与。（4）通过行政法律规范确定公众参与的效力，即公众参与在最终决策中所占的比重。比如，《哈尔滨市家电下乡推广工作实施方案》可以将公众意见大范围地转化成规范性文件；相反，《哈尔滨市食品生产加工业整治工作方案》中就不应过多引入相关生产者的意见。

四、结语

面对实践过程中的种种问题，行政机关不仅需要避免无限制、无章法的公众参与，而且应当对公众参与的度与量进行平衡——既要避免不当地取消或否定公众参与的情形，也要防止公众参与在不适当的领域通过不合理的方式展开；而更重要的是，公众参与的诸种事项应当通过法律文件的形式进行规范，这样一方面能够避免公众参与沦为行政机关可为可不为的“可选项”，另一方面也能为公众参与确立科学而合理的实施标准，最终使其在行政法治的框架下发挥应有的实践功效。

[1][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维伯.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].徐湘林,译.华夏出版社,1989:282.

[2]王巍,牛美丽.公民参与[M].中国人民大学出版社,2009:14、17.

[3]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].中国法制出版社,2008:18.

[4][美]小威廉·T·格姆雷，斯蒂芬·J·巴拉.官僚机构与民主——责任与绩效[M].俞沂暄,译.复旦大学出版社,2007:7.

[5][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明,译.中国人民大学出版社,2001:69.

[6]何军.公众参与：利益表达与利益整合的视角——基于北京市酒仙桥“投票拆迁”的分析[J].北京行政学院学报,2010,(6).

[7]蔡定剑.公众参与——风险社会的制度建设[M].法律出版社,2009.

[8][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛,译.中国人民大学出版社,2005.

[9]赵杰.浅析我国公共决策中公民参与的适度性[J].广西青年干部学院学报,2008,(6).

D035

A

1002-7408（2012）03-0053-03

刘福元（1981-），男，哈尔滨人，哈尔滨工业大学法学院讲师，哈尔滨工业大学管理学院博士后研究人员，法学博士，研究方向：行政法学。

[责任编辑:张亚茹]