文昌市海域使用管理调查与分析

梁海燕，王德鸿

（国家海洋局海口海洋环境监测中心站 海口 570311）

文昌市海域使用管理调查与分析

梁海燕，王德鸿

（国家海洋局海口海洋环境监测中心站 海口 570311）

文章通过对文昌市海域使用现状调查，收集海域使用金征收与管理资料，对文昌市海域使用管理、海域使用金的征收与使用管理等进行了分析，为理清海域使用管理和海域使用金征收与使用管理提供依据。

海域使用金；征收管理；使用管理

文昌市海域使用现状调查工作结合文昌养殖用海普查工作，于2007年9月启动，2008年12月结束。通过现场测量与收集资料的方式，取得测量数据5 000余组，现场记录宗海草图、指界人登记表等约5 000份，编绘文昌市的海域使用宗海图和海域使用现状布局图等约1 150份，并对文昌市2004—2007年的海域使用金征收与使用进行了调查分析。2009年12月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》出台后，海南滨海旅游开发热度骤然升温，海域使用的管理面临着新的压力与挑战，理清海域权属关系、海域使用金征收现状及使用管理，有利于推进海域管理工作的进一步发展。

1 文昌市用海类型调查

1.1 海域使用现状

从文昌市海洋与渔业局收集到统计资料表明，自1993年文昌市海洋局审批、发放海域使用证以来，至2007年12月31日止，文昌市累计发放了405份海域使用证，海域使用证仍有效的有210宗，过期无效或已换发新证的195份。根据《海域使用分类体系》中的分类，210份有效海域使用证中，交通用海19宗、旅游娱乐用海13宗、造地工程用海11宗、渔业用海163宗、海底工程用海1宗、特殊用海3宗。

1.1.1 渔业用海

根据2007年9—12月文昌市养殖用海普查的资料，文昌市实际养殖用海为1 100宗，养殖面积为939.356 hm2，养殖方式分别有围海养殖和开方式养殖，其中，取得海域使用证的养殖用海160宗、养殖面积为434.265 hm2。调查资料显示，取得海域使用证和养殖许可证的养殖户大多为企业法人或村民联合体，沿海乡镇村民自发形成的海水养殖区，往往池塘小、数量多、申请办理海域使用证的养殖户少。按各乡镇划分，实际养殖用海宗数最多的是会文镇，但持证比率仅为0.36%，持证用海比率最高的是铺前镇和清澜管区，达到4.45%（表1）。

表1 文昌各镇养殖用海统计

续表

根据《文昌市2007年水产统计年报表》资料显示可知，文昌市有10个镇有机动捕捞船，只有东郊镇有42艘10吨以上开往东沙、西沙、南沙、中沙海域进行捕捞的大船只，如表3所示。其余均为浅海作业的小渔船，实际渔港10个，只有清澜港和铺前港有水泥构筑的码头，其中清澜渔港办了海域使用证，清澜渔港按功能划分有港池、停泊区以及防风锚地，各1宗，面积分别为：6.39 hm2、52.12 hm2和54.8 hm2（表2）。

表2 文昌各镇渔港情况

1.1.2 交通用海

交通用海共19宗，用海面积12.418 5 hm2。主要集中在清澜港和铺前港。

1.1.3 旅游娱乐用海

文昌市旅游娱乐用海主要分布在铜鼓岭以南至清澜高隆湾一带沿海，如，清澜滨海旅游度假区、文昌铜鼓岭旅游区、文昌东郊椰林风景名胜区、八门湾旅游开发以及宝峙湾旅游等，共13宗，用海面积为48.081 4 hm2。文昌市岸线曲折，滨海旅游资源十分丰富，13宗旅游娱乐用海，各具特色，清澜高隆湾旅游娱乐资源，以宽平细腻的沙滩、开阔的碧海蓝天见长；东郊椰林旅游娱乐资源，以连绵的椰林与海天相映、椰风海韵为优势；龙楼桐山村南面海域，椰树、巨石、沙滩构成的独特滨海景观吸引前来度假的游客。随着《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的出台，滨海旅游将有更进一步的发展。

1.1.4 海底工程用海

文昌市海底工程用海有1宗，为文昌电信局清澜至东郊的海底电缆，面积为4.4 hm2。海底电缆上方为文昌市渔政渔监站申请的供渔船抛锚避风的停泊区。

1.1.5 造地工程用海

文昌市围海造地11宗中，填海面积为145.202 3 hm2，其中，清澜、东郊填海面积分别为139.535 6 hm2和5.666 7 hm2，审批时间集中在1994—1997年。清澜港有7宗填海，均为顺着海岸削弯取直，堆填成陆地，东郊镇的3宗填海则以突堤式突入海中，与航灯标已经靠得很近。最大的1宗填海为海南诚通航道开发建设公司“清澜港5 000吨级航道扩建及一期整治工程项目”，获得120 hm2补偿性用海，用于填海造地，用海期限为1997年12月11至2067年12月10日；2005年，该项目建设单位由海南诚通航道开发建设公司变更为海南中坤机械工程公司；2006年海南中坤机械工程公司更名为海南中坤渝安投资有限公司。该项造地工程在高隆湾东部岬角的浅滩上，围填120 hm2陆域，填海后，清澜港口门向东南方向延长了约1.4 km。

1.1.6 特殊用海

文昌市特殊用海有3宗，均在清澜港，为省边防总队2宗、中国清澜海关的码头1宗。面积共4.493 4 hm2。

2 海域使用金征收使用管理分析

2.1 征收管理分析

2.1.1 征收历史

文昌市海域有偿使用制度和海域使用证管理制度始于1993年，与《国家海域使用管理暂行规定》（〔93〕财综字第73号 1993年5月21日）同步。根据查找到的档案资料，文昌市第一宗有偿海域使用为海南连昌公司申请海域使用建清澜港汽车轮渡码头和停车场，面积为1.866 7 hm2，申请用海年限为70年（1993年8月25至2063年8月24日）。文昌市海洋管理局对其按1 000元/a·hm2的标准征收海域使用金，海南连昌海运公司一次性交齐海域使用金130 667元。

从第一宗海域使用审批至今，文昌市实行海域使用证制度和海域有偿使用制度已有15年的历史。

2.1.2 征收范围

文昌市海域使用类型和海域使用金征收范围有：渔业用海、交通用海、旅游娱乐用海、海底管道用海、排污倾倒用海和造地工程用海。

2.1.3 征收现状

文昌市海域使用金征收方式有一次性征收方式和分期征收方式，根据从文昌市海洋与渔业局收集到的海域使用金征收资料统计，2004—2007年征收到海域使用金分别为：25.735 4万元、41.826 7万元、68.564 7万元、22.086 1万元，渔业用海、交通用海、旅游娱乐用海和造地工程用海的海域使用金征收数额分别为：67.957 2万元、0.585 0万元、30.502 5万元、59.168 2万元（表3）。

表3 海域使用金征收情况统计万元

2.2 海域使用金使用管理分析

自《海域使用管理法》确立海域有偿使用制度以来，国家专门制定并出台了海域使用金征收管理的相关规定。2009年8月，财政部和国家海洋局联合发文，出台了《海域使用金使用管理暂行办法》，对中央收取的海域使用金的使用，提出了较明确的要求［1］。

海南省没有出台相关的海域使用金使用管理规定，但琼府办〔2002〕22号文《海南省人民政府办公厅关于印发〈海南省海域使用金征收管理办法〉的通知》对海域使用金的使用管理要求是“海域使用金纳入财政一般预算管理，由各级财政统筹安排，主要用于海域的整治、保护和管理，由海洋行政主管部门按财政部门的要求提出年度计划方案，经同级财政部门审核后，安排使用。各级海域使用金征收部门所需的海域使用金征管业务费，从同级财政年度预算中安排”。

从以上的调查结果显示，文昌市2007年征收到的海域使用金仅22.086 1万元，中央、省、市财政按比例征收后，扣除用于维持征收部门所需的海域使用金征管业务5%，能够用于海域的整治、保护和管理的费用仅占45%，约9.9万元，其实能真正投入到用于海域的整治、保护和管理的费用，还达不到这个额度。

2.3 存在的问题

从已收集的资料看，文昌市海域使用金征收与管理比较规范，已发证的用海项目，业主基本上能按规定，分期或一次性缴纳海域使用金。但仍存在以下问题。

（1）无证用海的现象较为普遍，在渔业养殖用海方面比较突出，如，“文昌养殖用海普查”得到的实际养殖用海为1 100宗，但取得海域使用证的养殖用海，仅160宗。根据《海南省农业填海造地养殖盐业用海海域使用金征收标准和管理规定》（2008年1月1日起执行），“沿海村的渔民使用海域从事养殖活动（围海养殖），以户为单位养殖面积为3.333 3 hm2以下的，可免缴海域使用金”。这条政策可减轻养殖户负担，也有利于海洋行政管理部门的管理。2008年中期，文昌市海洋与渔业局根据养殖用海普查获得的资料，对原到期的养殖用海海域使用证进行换证和新申请的海域使用申请核发新证，累计已达621份。

（2）申请的用海面积与实际用海面积不符，少申请、多用海的现象较为常见［2］。造成这一现象的原因主要是早期测量手段较落后，面积量算误差大；另外，也有用海位置较偏僻，监管难度较大，用海人申请小块面积海域，而实际占用较大的海域，以达到少缴纳海域使用金的目的［3］。

3 结束语

文昌市海域使用功能较为多样化，分别有交通用海、旅游娱乐、造地工程、海底工程、特殊用海以及渔业用海等，其中渔业养殖用海宗数比例占75.83%，面积比例占71.43%，是用海宗数最多、面积最大的一项，也是海域使用金征收的主要来源，2004—2007年征收到的海域使用金中，渔业用海的征收额占42.95%，全部来自养殖用海；造地工程用海宗数仅占5.69%，用海面积比例却占18.81%，海域使用金征收基本上都是一次性缴纳，2004—2007年征收到的海域使用金中，造地工程的征收额占37.40%。

文昌市海域使用金征收与使用管理，虽然资金总量不大，但都比较规范，已发证的用海项目，业主基本上能按规定，分期汇款或一次性缴纳海域使用金。由于海域使用金所征收到的资金总量较小，用于海域的整治、保护和管理的费用实际很有限。

［1］ 钱秀丽.让海域使用金发挥更大作用：访国家海洋局办公室（财务司）副主任（副司长）赵光磊［N］.中国海洋报，2009－09－11（2）.

［2］ 王淼，袁栋.我国海洋养殖资源资产流失量价值模型构建［J］.生态经济，2007（12）：83－86.

［3］ 毛学锋.海域使用金征管政策执行中存在的问题与对策［J］.财政监督，2007（4）：32－33.