营造更健康的公共管理环境——中国重卡业怎样实现由“大”到“强”的历史性转折系列谈之五

特约撰稿 柳献初

如果说，市场是促进技术进步的一只看不见的手，公共管理就是促进技术进步的一只看得见的手，而且是不可缺少的一只手。市场这只手可以促使企业在提高获利能力上革新技术，但推动企业通过技术进步来保障公共利益却显然乏力。这就需要公共管理部门代表公众与利益集团博弈，达成保障公共利益的基本要求，这些要求表述在法律、行政规章和标准中，成为管理的依据。

汽车的公共管理就是公共管理部门依法代表公众，对造车、用车中进入公共领域的行为实施的管理，涉及汽车的品性、交通秩序、交易、金融、汽车回收，贯穿汽车的整个生命周期。汽车的公共管理和汽车如影相随，一同走过了从低级向高级进化的历史。汽车的公共管理映射出汽车与人、社会的相关性。

美国、欧洲、日本和中国推进汽车公共管理的进程和现状都说明，推进汽车公共管理的现代化也是汽车现代化的一个必不可少的环节。没有健康的公共管理环境，就不会有健康的汽车社会。推进中国重卡业的进步，必须推动重卡公共管理的进步。

中国的重卡公共管理现状

中国政府通过对生产准入、车辆品性、使用能耗、运营登记、交通规则，以及贸易、信贷、报废回收、再制造环节等对重卡涉及公共领域的事务实施管理，建立起了基本覆盖重卡生命周期的管理规则体系。中国汽车产业的行政管理权被分配到多个部委，其中重要的有：工信部主管行业准入和常态管理，环保总局管理涉及环保的事务，商务部管理汽车交易，质监局管理产品质量，公安部管理汽车的运行安全，交通部管理公路路政，科技部管理汽车行业的科研事务，央行管理金融事务。这些部门拥有汽车政策的制定权，分别从各自的职能角度或联合制定有关汽车的政策和规章。在特殊情况下，国务院也制定有关汽车的政策或条例。

政府部门依据法律、行政法规、部门规章、标准等对重卡实施公共管理。目前，涉及汽车的法律共7部，涉及重卡的强制性安全和环保标准40多项，还有许多以行政法规、部门规章等形式规定的重卡管理规则。

中国重卡的产量已居世界第一，它当年显得瘦小的身躯也已长成公路上山丘般的庞然大物；但大并不一定意味着健康，健康的重卡应该在给主人带来财富的同时，不损害周围四邻，它的品性应该可持续发展，守法是重卡健康的底线。以超载为特色的中国重卡早已突破了守法的底线，压坏公路路面已不成其新闻。自从媒体公开报道突发事件以来，我们就不断看到总质量100多t至200 t重卡损坏、压塌大桥的视频和报道。2011年4月9日，2辆总质量300余t的重卡压断了郑州中州大道跨越京广铁路的桥梁中的2根承重梁，列车被迫限速从桥下通过。2011年7月19日怀柔白河大桥被160 t重卡压塌。2011年7月14日武夷山公馆大桥、2011年7月15日杭州钱塘江三桥垮塌都被认定与超载重卡的累积损伤

压断的承重梁有关。此外，还时而可见超载工程车侧翻压人、压车的报道。这一连串怵目惊心的事实还只是中国重卡不健康的表象，表象之后，以超载能力主导的竞争一直在分散中国重卡业对可持续发展主题的关注，一直在暗中掣肘着健康发展能力的建设。以轻量化为例，中国重卡质量(mass)参数的设计输入已经难以从理性上说清楚，为满足不断升级的超载诉求，使企业难以集中精力在轻量化这个技术进步课题上下工夫，甚至分散了它们对技术创新的注意力。

自1997年《公路法》规定轴载质量起，中国公路上就开展了治超行动，但当时缺少权威的限值规定。2000年2月交通部长签发2号令《超限运输车辆行驶公路管理规定》，规定了超限运输车辆的界定，这样，路政部门才有了可称量的车辆质量限值。2004年，在治超的风口浪尖上出台的GB 1589《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》，车辆管理部门才有了管理车辆质量参数的依据。从1997年算起，治理超限的行动已经持续了14年。14年来，多少次多部委、多省区联手发起整治公路车辆超限超载的集中行动，社会为之投入的各种资源无以数计。尽管付出了如此沉重的代价，但每次集中整治之后，都是超限超载变本加厉的反弹，非常双超的重卡成为了中国重卡的常态。中国治超何其艰难！

管理的结果何以背离目标如此遥远？不够健康的重卡说明我们的重卡公共管理也已不够健康，面对频发的垮桥等恶性事故(有媒体称为“桥梁高危期”)，真到了该反思现行的汽车公共管理的时候了。结果与目标背驰的事实说明，我们的汽车公共管理和其他行业的公共管理一样，已暴露出管理能力的严重不足，公信力已被严重销蚀。

我国汽车在公路上行驶的总质量有2套限值：一套是路政部门依据公路承载能力核定的，用于路政管理的限值，超过此限值称为“超限”；另一套GB 1589是质监局与标准化管理委员会共同发布的，用于限制汽车出厂合格证标定的车辆总质量的限值，道路车辆主管部门据此核定运营允许总质量，超过此限值称为“超载”。 GB 1589规定，2轴车的GVMmax=16 t，3轴车的GVMmax=25 t，4轴车的GVMmax=31 t，6轴牵引列车的GVMmax=49 t等。如果按照这些限值装载，多数经营者都会血本无归(牵引列车可能有些盈利)，这已为记者跟车调查证实，正因如此，才有了后来的执行中的修正。由于存在这一矛盾，治超就是一直在“春天发现路坏了，夏天发现价涨了，冬天发现煤少了”的悖论中尴尬徘徊。如果按照规定的限值装载，不要说由于公路车辆的单位运输量燃料消耗率、污染排放率的增高而加剧油耗和污染，只说由此引起的物价全面上涨和交通拥堵，百姓也不能接受。这样一些欠缺全局思考的限值怎么可能取信于民呢？

调动大量资源治超使汽车的公共管理部门有了大量公权与私利交换的机会，私利寻租随即侵入使用公权的环节。无须列举寻租的事实，只要环视那些总质量100 t、200 t的庞然大物堂而皇之地奔来驰往，就知道那些以公共管理部门的名义发布的管理信息有多少公信可言。当管理对象失去对管理规则的敬畏，就会采用一切手段谋利，就会产生潘多拉魔盒般的破坏力。中国治超失败带来了多方面负面后果，影响至深，波及甚远的是敬畏管理规则的心理消失，即公信力的严重销蚀。

公信力被销蚀的事例并非仅此一桩，按GB 17691—2005确定的车用压燃式、气体燃料点燃式发动机与汽车排放污染物限值执行日期路线图流产也是一例；但仅此一例，则足以窥见中国重卡公共管理之病况。连产出的产品都不够健康，如何赢得他人的尊敬！更何谈被人承认为汽车强国呢？

塑造公信力，开创诚信管理新时代

公众的凭信是公共管理部门存在的理由，是“金不换”的生存根基，同时，公共管理部门也担负着增强公信力的天职。失去了公信力，公共管理部门则令不能行，禁不能止，言不被信，公共管理的社会功能就大打折扣。公众凭何信任你？靠公正，靠诚实。因为公共管理提供的是公共物品，所以你在提供公共物品的同时，

也把你的人品彰露在公众的视线之下了。进军强盛的重卡业呼唤健康的公共管理，建设健康的公共管理必须从塑造公信力开始，塑造公信力必须从改革体制着力。有鉴于中国重卡公共管理不够健康的局面，愚以为，塑造公信力应从以下各方面给力。

1.广纳群言定规则，实事求是定限值

纵观中国重卡的公共管理可见，几乎凡是在施行中碰壁的管理其规则本身就存在缺陷，并且这些规则的立规过程往往都缺失吸纳不同意见和诉求的环节。仍以车辆在公路上的载荷限值为例，1990年，中汽研中心、当时的重汽联、北奔联合组成“公路车辆轴荷及总重限值研究”课题组提出过13 t、10 t双轨制限值方案，即在全国三级以上等级公路上实施13 t轴荷限值，其余公路上实施10 t限值，课题组曾与交通部有关部门发生过桥荷限值之争。2004年颁布的GB 1589基本上按照主车2胎轴轴荷7 t，4胎桥桥荷9 t的基准计算汽车的轴荷限值。这些限值脱胎于当初交通部提出的方案，主要基于当时(20世纪80年代末，90年代初)对公路、桥梁的承载能力提出的，并未综合考虑运输业的盈利能力以及单位运量的能耗、排放等国计民生的因素。仅就路、桥的承载能力而言，经20年不断升级的超载大试验证明，中国路、桥的实际承载能力不下于10 t桥荷，造成路损桥塌的罪魁不是13 t桥荷，而是得不到制约的私利。

良治的公共管理的建立必须建立在一个前提的基础之上，那就是公共管理必须让守规者获利，使违规者丧利。制订公共管理规则一定要遵循这条公共管理的黄金原则，这就是判断是不是“实事求是定限值”的准绳，中国现行的某些重卡管理规则做到了吗？1990年，由于后来影响轴荷管理的因素还没有显现，仅从保障路、桥安全的角度出发制订管理规则是可以理解的。2004年，经过几轮治超博弈，造成治超失败的深层原因已经显现，却没有借GB 1589出台之机，统筹协调，把轴荷限值调整到让守规者获利的轨道上来，用以遏制超限的进一步升级，就令人扼腕了。在查处的实际执行中早已突破了2号令和GB 1589规定的限值，却没有适时明文调整正式规章的限值，让公信力受辱，就令人不好理解了。这种情况除了说明有的管理部门对公共管理的基本原则还缺少认识外，是不是也说明，有的管理部门珍爱公信力的意识还有待增强呢？公信力被销蚀并不是最可怕的，最可怕的是，珍爱公信力意识的消失。

追根溯源，出台这样不合实际的公共管理规则的主要原因在于制订过程处于部门的垄断之下，这是计划经济遗留的积弊。需要清楚地区分企业的商业标准和公共管理规则的区别。企业的商业标准只是用于交易往来，在不违反适用法律的前提下，企业可以尽可能包容自身的利益，交易的对方可以根据判断决定接受或不接受这些标准。公共管理规则用公权强制管理对象遵行，所以一定要代表广大公众的利益，防止有人以制订商业标准的心态谋取利益集团的利益。制订限值必须讲究科学性，所谓“科学性”就是要综合平衡公众安全、健康的需要与经济、技术的可行性，避免拍脑袋定限值。确保规则真正代表公众的利益，防止徇私的最好办法莫过于公开立规的程序，建立常设性制度渠道，广纳群言定规则，这也是防止拍脑袋定限值的好办法。我们不仅要让利益的各方、学者、热心公众有机会表达诉求和意见，还要给他们搭建评析规则和规则实施情况的平台，也要让他们明了立规的计划，提出立规的项目和修改规则的建议。这项工作做好了，就建成了一个钱学森提倡的综合集成研讨厅，经年之后，我们制定的公共管理规则就真能做到实事求是了。

2.与时俱进，提升管理的强制力

近20年来，尤其是进入21世纪以来，无论是国情还是重卡对中国社会的影响力都在发生巨大的变化。2010年，中国的公路通车里程达398.4万km，比2001年增长了1.3倍，公路货运量达242.5亿t，增长了1.3倍，公路货物周转量达4万3005.4亿t·km，增长了6.8倍。这组数据说明，公路货运已经成为中国陆地货运的主力军。货物周转量的增量大大高于货运量的增量说明，以重载、长途运输为特色的重卡运输已成为主力军中的主力，同时也说明，重卡消耗的战略资源——石油也在猛增。

虽然我们已处于道路交通伤害的下降期，但中国仍是交通伤害的高发国，每年数万条生命消失在车轮之下(2010年道路交通死亡6万5225人，25万4075人受伤)，这对一个人本社会不啻是一笔极其沉重的人道负担。100～200 t重的重卡极大地威胁着公路交通和公路沿线的公共安全，已经成为人本社会的突出矛盾。它们以非常载荷的累积疲劳损伤损坏路基，压断桥梁，直接或间接造成群死群伤事故；它们因超高的重心，造成侧翻压人砸车事故；它们因质量(mass)远超公路设计规范，使公路安全护栏成为虚设；它们因在系统安全的临界工作，一遇紧急情况，容易因制动和转向失效而引起重大事故；它们因巨大的质量而增大的冲击动量，加剧了碰撞事故的伤害。

重卡虽然闯入了国计民生的命门，但公共管理对其实施的强制力却未能随新情况跟进。中国目前施行的法律中，一些关键条文的可操作性差，弱化了管理的强制力。例如：《公路法》第49条规定“在公路上行驶的车辆的轴载质量应当符合公路工程技术标准要求”；但交通部颁布的《公路工程技术标准》规定的却是设计的理论限值，不能用于对车辆实施称量，实际用于称量的依据只能是部门的规定，这就大大降低了《公路法》第49条的强制力。这种情况降低了违法成本，不足以威慑危害公共安全的行为。再如，再严重的超限也只能接受行政处罚，造成罚款损失超限补的心态。2011年2月通过的刑法修正案八将醉驾和飙车写入刑法，开创了醉驾以行为定罪的先例，而不像修订前的刑法第133条界定交通肇事罪那样，以致人死伤或财产重大损失的后果为定罪的要件。随即修订的《道路交通安全法》加重了对酒驾和醉驾的处罚。修正案一出，迅即遏制了醉驾、酒驾和飙车犯罪。

刑法修正案八对超限入刑有没有参照性呢？如果有参照性，超限可不可以以行为定罪，按危险驾驶罪论处呢？超限者的主观动机与醉驾同出一辙，都是明知可能发生危害公共安全的后果，为了追求私利不顾他人安全铤而走险，就行为人的主观动机而言，并无二致；但超限行为入刑的先决条件却不那么简单。我们至今还没有找到一个让守规者获利与保障公共安全的汽车质量限值的平衡点，寻找这个限值需要综合平衡道路和桥梁承载能力、汽车的安全保障、运输成本等因素，还要考虑单位运量的燃料消耗等因素。破解这道难题的关键在于降低公路通行费，放水养鱼，但让利益集团放弃既得利益谈何容易。理性地界定一组重卡的质量限值再不易也不难，难的是让利益集团为公共利益放弃不当既得利益。

如果具有理性权威的汽车质量限值能够确立，不仅可以通过超限入刑威慑超限行为，还可为开发重卡产品和技术提供准确的输入边界，通过规范需求和供给，让公路运输和重卡开发双双进入依靠科技发展的阳关大道。

重卡的油耗、排放等限值也有提升强制力的必要，甚至可以探索制订《汽车法》，全面规范汽车的品性和涉及公共利益的造车和用车行为的可能性。

3.协调一致，避免重复管理

重卡受到多头管理一直备受诟病，重复申报的工作量和费用分散了企业谋求发展的精力和财力，更增加了人民的无谓负担，使政府为民的宗旨受到质疑。多头管理体制本身并不一定造成不良的后果，管理部门的职责交叠也并非一定加重人民的负担；但重复管理一定导致浪费资源，浪费资源一定加重人民的负担。面对质疑，几个中央部委各自依据对自己的授权声称自己拥有管理权，但它们都忘记了《宪法》第27条作出的国家机关应“努力为人民服务”的规定。努力为人民服务自然包含努力减轻人民的负担。宪法是统领一切法律、规章的根本大法，有什么理由不遵行呢？避免重复管理不难，难在分配利益蛋糕。

时而可闻不同管理部门的不同声音，它们甚至在媒体上打起了口水仗，使公信陷于难堪。对同一事物持有不同意见本是正常现象；但由于缺少沟通的机制，使本可通过沟通达成一致的分歧公开化，既无助于解决问题，还可能导致分歧情绪化，更重要的是，暴露了政府部门间缺乏沟通的机制，有损政府的形象。我们急需建立关于重卡的公共管理部门联席会议机制，以此为平台，统一看法，协调各方力量，形成管理的合力。

4.科学管理，智慧管理，勤奋管理，开创诚信管理的新时代

管理的公信力需要科学的支撑，智慧的点化，勤奋的浇灌。公众信赖科学的管理，折服智慧的管理，钦佩勤奋的管理，期盼诚信的管理。

提升桥因可降低燃料消耗，减少轮胎磨损，在欧洲重卡上甚为流行。带提升桥的重卡也曾一度风行于中国市场；但很快因为路政部门发现用户为了获利，在行驶中将提升桥提起，称量时将其放下而被斥为“假桥”，一种有利于节能环保的重卡型式因此而遭封杀。这是公共管理违背科学，缺少智慧，疏于勤奋的一例。节能是我国的基本国策，提升桥符合这一国策本应受到鼓励，公共管理部门怎么可以放弃规范异化使用的职责，一斥而拒之呢？其实，提升桥的异化使用并非不可规范，例如，可利用管理导向引导企业开发随轴荷自动提放桥系统，并制订相应的管理规则，则可制止异化使用。许多公共管理的难题并非无法可解，而在于管理部门能不能站在公共利益的立场上动脑筋，想不想站在勤奋管理的立场上挖潜能。

智慧在重卡的公共管理上闪光不乏事例，日本的超限“连坐”就是一例。日本的管理规则规定，驾驶员超限连带处罚汽车的老板、货主和装货的单位。其“连坐”的理由很充足：如果汽车的老板、货主和装货单位不指使、纵容超限，超限就不会发生。“连坐”将汽车的老板、货主和装载货单位连成一条制止驾驶员超限运输的内部防线，虽然清查“连坐”关系增加了一些管理部门的工作量，却在总体上收到了比外部监管低耗而有效的效果。

美国在公司平均燃料消耗率管理上体现出来的诚信管理理念代表了公共管理的高级境界。这种管理除了主抓制定和适时修订限值、诚信考核、实施处罚之外，向企业开放了许多中间的管理环节。它们把管理的立足点从审批移向诚信，把考核诚信的判据放在对销售车辆的检测上，把考核限值的目标放在确保规定时间段内的平均燃料消耗率不低于规定的限值(以英里/加仑计)上，允许一些车型超限，允许在一段时间内的高平均值弥补前、后时段的低平均值。由于牵住了信誉这根致命的神经(审批管理只抓了管理的表皮)，给企业留足了自由经营的空间，所以能做到处罚过硬(总计7亿美元的罚款可见不可儿戏)；因为检测过硬，处罚过硬，所以能保障管理的实效过硬。诚信管理的设计刚柔相济，刚柔得当，刚柔皆置于阳光之下，故能以四两管理资源消耗，达成审批管理调用千钧之力也达不到的目标。

跳出审批管理的窠臼，就不乏科学管理、智慧管理、勤奋管理、诚信管理的思路。

5.监管也须受监管

任何不受制约的权利都可能无度膨胀而侵蚀公共利益，这是由人逐利的本性决定的。我们的重卡公共管理从立规到实施到绩效评价都缺乏有效的监管应是不争的事实。因为缺乏有效监管，所以立规不够科学、严谨，所以管理的效率不高，所以维护公信力的意识淡薄，所以管理不能透明。缺失监管机制，即使建立起了良治的管理体系，也会被异化或废弛。为了从根本上改革我们的重卡公共管理，为了重卡公共管理能够长治久安，我们在建立以诚信管理为目标的现代化公共管理体制时，切勿忘建立监管管理的体制。