乡镇政府权威流失问题的实证分析

宋艳兵

(河南师范大学，河南新乡453007)

乡镇政府权威流失问题的实证分析

宋艳兵

(河南师范大学，河南新乡453007)

乡镇政府;权威;流失;实证分析

乡镇政府是农村基层政权组织，是党和政府联系广大农民的桥梁和纽带，担负着发展农村经济、服务农村百姓、稳定农村社会的重要职责。但是，当前的乡镇政府与以前相比，其权威有不小的流失，尤其进入“后农业税时代”。严重的地方，动员失去号召力，协调缺乏驾驭力，管理失去约束力，发展缺乏凝聚力，治安失去震慑力。因此，对乡镇政府权威流失状况进行深入的考察和分析，显得尤为紧迫、必要和意义深远。

纵观历史，乡镇政府有着不可替代的作用和功能，乡镇政府权威是支持其有效性的必要条件。乡镇政府权威从新中国成立以来大致上出现了三次重大变动，由革命性权威，到政绩性权威，再发展到公共性权威，而决定权威变动的是群众需求的发展。权威模式的变动使得乡镇政府存在的诸多问题更加明显的暴露出来，致使其权威受到很大影响。

一、乡镇政府及其权威概念的理解

(一)乡镇政府

乡镇是我国重要的地方行政区域，其基础地位决定了乡镇政府在我国政治发展中的重要性。根据乡镇自身经济发展水平的不同，乡镇可以分为农业型乡镇和工商型乡镇。农业型乡镇的主要特点在于，与工商型乡镇相比，其经济发展水平明显落后，农业是其最为主要的产业，其财政收入主要来自于农业。μ1"徐勇教授就曾经提出乡镇分治的观点，他认为乡镇治理体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待，这种观点就是建立对农业型乡镇和工商型乡镇的区分基础之上。这种区分主要基于两方面原因:第一，两者发展程度不同，路径选择也存在差别。农业型乡镇是以农业为其支柱产业，第三产业发展程度很低，农民收入和消费水平较低，农业型乡镇财政收入也严重不足，特别是取消农业税后。而工商型乡镇以工商业为发展主导，第三产业发展较快，农民收入和消费水平也较高，乡镇财政能力也比较强;第二，两者影响程度也不同。由于农业型乡镇的发展程度较低，政府执行能力和有效性也不高，对农村社会的影响力不是很高。而工商型乡镇的经济状况较好，政府有足够的能力为农村提供较好的公共服务，能够获取较高的农民支持和信任。

当前学术界关于乡镇政府问题的探讨，很多都是针对农业型乡镇政府而提出的，而且工商型乡镇政府权威的研究也是一个更为复杂的问题，为研究方便，以及篇幅所限，本文将集中探讨农业型乡镇权威的流失及其测量问题。

(二)乡镇政府权威

在中国，权威最早是指权力与威势，其蕴涵着三层含义:一是权威以一定的层次和排序为前提;二是权威以权力为内核;三是权威以武力、威慑和强势为实用标志。［2］在西方，权威一般含有尊严、权力、力量和威望的意思。“在任何社会中，总有一些在某种场合下人们必须服从的人和规则。这些人就是权威，而这些规则就是法律。”［3］今天，在不同的立场和角度上的人，对权威会有不同的理解。有的人认为，权威是一种特殊的影响力;有的人认为，权威是合法的权力;有的人认为，权威意味着自愿服从;有的人认为，权威是规范化的强制。［4］

另外，权威是有结构的，可以根据权威的层次水平或不同领域分出不同种类。首先，权威可以分为母系统的权威和子系统的权威。其次，权威又有集体和个体之分。再次，权威有自上性权威和自下性权威。在西方，自由主义者和社会主义者倾向于将权威视为工具，坚信权威“自下”而成，建立在被统治者同意的基础上。保守主义者则与之相反，他们认为权威源于自然需要，是“自上”行使的，依凭的是经验、社会地位和智慧的不平衡分布。［5］

根据上述中西方对权威认识的总结，本文认为乡镇政府权威是乡镇政府在其活动范围或其应该介入的秩序范围内生成的一种在意识和行为上影响他人的权利与能力，以及在其功能运行过程中所获得的来自多方面的认同与支持。

二、乡镇政府权威的演变

不管是在历史上还是在现在，权威都是随着社会的变迁而发生变化，其影响力在不同时期也会不一样。

(一)权威结构模式的变动

在政治学研究中，权力和权威是两个概念。对一个政府来讲，权力是必需的，因为它是建立和维持秩序的必要手段。但是，政府要想构建一个良好的社会，仅仅依靠权力是不够的，还需要人们对政府一定程度的认可和接受。换句话说，政府必须具备合法性或正统性，必须让权力变成权威。古往今来，任何政府权威的获得都离不开合法性的支持，任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。结构功能主义政治学家也进一步探讨了合法性与权威间的关系。帕森斯明确指出合法性是判定权威模式的一个重要方面，他认为，“一些人之所以服从另一些人的指令是因为这些指令是以社会最高价值为依据的。”［6］阿尔蒙德从政治发展的角度指出，“如果一个社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威是合法的。”［7］

然而，在现实政治中，同一国家不同时期构成合法性基础的不同要素的权重也不一样。［8］因此，乡镇政府，不管是在历史上还是在现在，它都是随着社会的变迁和合法性基础的变化而发生变化，不同时期乡镇政府的权威构成要素比重也会不一样。根据新中国成立以来乡镇政府合法性基础的变化，大致上把乡镇政府权威模式的变动划分为三个阶段:第一个阶段是从新中国成立到1978年前后，这段时期，乡镇政府的权威可以归为革命性权威，处于“绝对权威”时期;第二个阶段是从1978年前后到2001年前后，在这段时期，乡镇政府权威从革命化、神圣化转向世俗化，人们开始以政府的实际作为来评价政府权威，这种权威形式可以称之为政绩权威;第三个阶段是从2001前后至今，这段时期乡镇政府的合法性与权威不可能再完全依靠持续的经济增长，而是取决于在维持经济增长的同时必须满足各种社会公共需要，取决于公共权威。

(二)权威的“半途效应”

恩格斯深刻考察了权威的历史演变过程后指出:“我们看到，一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们必需的，而不管社会组织以及生产和产品流通赖以进行的物质条件是怎样的。”［9］由此看出，权威具有自我扩张和膨胀的能力和天性，但是它的边际直到遇到阻力和反弹而不能前进为止，这种情况可以把它称作为出现了“半途效应”。

半途效应是一个心理学词语，它指的是在激励过程中达到半途时，由于心理因素及环境因素的交互作用而导致的对于目标行为的一种影响。大量的事实表明，人的目标行为的中止期多发生在“半途”附近，在人的目标行为过程的中点附近是一个极其敏感和极其脆弱的活跃区域。这种“半途效应”也是可以借用到政治学中，来说明一些环境因素对权威的影响。改革开放以来，农村社会发生了重大变化，社会利益分化和利益多样化趋势日益明显，利益主体的权利意识也在逐步苏醒，加上政府对农村社会控制力的减少，这对多年来在农村社会形成的以意识形态为主的合法性模式和以经济绩效为主的合法性模式提出了严峻挑战，基层政府的权威面临着不可忽视的潜在危机。还由于当代社会的重大转型，经济体制、政治体制、文化体制等各方面进行了深入的变革，加上某些乡镇政府和个人的“失范”现象大量存在的社会影响，乡镇政府的权威出现了流失。

三、乡镇政府权威的流失与测评

任何政府都要履行政治统治、社会管理和公共服务的职能，而政府职能的实现很大程度上通过权威关系体现出来，乡镇政府也是如此。但是近年来，乡镇政府一个日益突出、且普遍存在的问题不容回避，这就是权威流失，其严重者会出现政府失去号召力、协调缺乏驾驭力、管理失去约束力、服务缺乏影响力、治安失去震慑力等后果。

(一)权威流失表现

1.威信不高

在以前相当长的时期内，乡镇政府的行为不规范，乱摊派、乱集资、乱收费现象比较严重，于是有些群众片面地认为，政府一年到头只知道收钱要粮，不知道给群众办实事、谋福利，“经济开发耍把戏，做做样子捞政绩”，群众对政府产生了不信任，抵触情绪很大。此外，有些领导干部工作方法简单粗暴，以及部分领导干部为满足自己的私欲，大搞权钱交易，置农民群众利益于不顾，谋取个人私利，败坏了政府的形象。从而使干群关系紧张，导致乡镇政府权威弱化，威信下降。据调查，群众对乡镇政府的权威性和公平性认可度不高，在接受调查的对象中，对乡镇政府权威与公平性认可度很高的仅占1.79%，认可度比较高的也才10.71%，而回答认可度比较低和非常低的对象占整个调查对象的47.32%和8.04%。而且，群众对乡镇领导干部的印象也不是太好，只有11.61%的调查对象对乡镇领导干部的印象较好，而印象比较差和非常差的就有35.71%和9.82%，印象一般的有42.86%。

2.评价不高

改革开放以来，我国农村经济社会建设取得了举世瞩目的成就，这和乡镇政府的基层工作是分不开的。但同时也存在一些问题。伴随着社会主义市场经济的发展，乡镇政府体制改革相对滞后、政府职能转变不到位、“地方主义”行政行为盛行、政府工作人员腐败等现象日益凸显，这种状况在很大程度上削弱了乡镇政府权威，乡镇政府的执行力在下降，乡镇政府的政策得不到有效实施，乡镇政府的决定得不到有效贯彻等。再加上，农民对农村经济社会发展的期望高、落差大以及农民的见识增多等因素，使得农民对乡镇政府重要性的认知不高。调查问卷显示，认为乡镇政府对农村经济社会发展所起的作用很大和比较大的，各占3.57%和9.82%，二者合计仅为13.39%。认为乡镇政府所起作用一般的有34.82%，而且认为所起作用比较小和非常小的却高达37.5%和14.29%。由于人们对乡镇政府的重要性认识不足，所以在问及是否赞成撤消乡镇政府时，其中很赞成和赞成的占21.43%和27.68%，表示无所谓的有33.04%，而不赞成和很不赞成的只有16.07%和1.79%。

3.执行力不强

所谓执行力，指的是贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力。是把战略、规划转化成为效益、成果的关键。执行力包含完成任务的意愿，完成任务的能力，完成任务的程度。对乡镇政府而言，某些政策的决策过程本身就存在失误或是错误，或者由于执行者的主观原因，如认识存在偏差、优柔寡断、盲目自大、贻误时机、滥用权力等，或者由于客观条件如人力、财力、物力等不足的限制，以及由于每一个农民为了自身的利益需要，在乡镇政府政策面前，必然表现出不同的姿态等因素的影响，使得乡镇政府的执行力大打折扣。围绕乡镇政府的执行力设计了四个问题，调查对象在这四个问题上的回答都能明确显示乡镇政府执行力不足。在“您对乡镇政府的行政能力和效能满意吗”，这一问题上，有3.57%的人回答“很满意”，有14.29%的人回答“比较满意”，而选择“不满意”和“非常不满意”的占30.36%和6.82%，另外45.54%的选择了“一般”。在问及“您会自愿接受乡镇政府的决策吗”时，选择“肯定会”和“可能会”的总共有37.5%，也有16.08%的人选择了“可能不会”和“肯定不会”。当进一步问到“您会自愿接受乡镇政府职责范围之外的决策事项或建议吗”，仅有14.29%的人回答“肯定会”和“可能会”，而58.04%的人表示“可能不会”和“肯定不会”。当乡镇政府制定的决策与人们做出的选择相冲突时，人们对其决策的接受与执行程度更低，仅有4.46%的人的接受程度很高或者比较高。

4.吸纳力不强

“行政吸纳社会”是指通过行政渠道将农村社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与乡镇政府决策的过程。通过这一模式，行政决策呈现出开放性与参与性，行政决策不再仅仅是少数乡镇政府领导干部的行为结果，同时也是群众参与的结果。中共历来都重视群众的力量和利益，从毛泽东时代的“为人民服务”、“群众路线”到当今的“三个代表”、“科学发展观”都能表明中共处理政府和群众关系的基本态度和方法，行政吸纳社会的方法与这些理论具有内在的一致性和连续性。围绕政治参与设定的几个问题表明，在实际政治生活中，乡镇政府的这种行政吸纳社会的能力不是太强，群众的政治参与还有待提高。在调查中，只有9.82%的群众与乡镇政府及其领导干部打交道的频度比较高，而高达81.25%的群众不与乡镇政府打交道。在政治参与方面，也只有8.03%的群众有参与经历，但是这其中又绝大多数是村干部和单位人员，并且，参与乡镇政府事务人员的意见或建议被乡镇政府重视的更是少数，仅占3.57%。不过，群众期望参加乡镇事务决策的积极行还是比较高的，有44.65%的比率，还有41.96%的群众也有可能会参与乡镇事务。

(二)权威流失测量

应该承认，对乡镇政府权威进行测量是一件困难的事情。究其原因，首先是由于长期以来权威这一概念的模糊性，甚至是乡镇政府权威遭到了当代学者的冷遇，更谈不上对乡镇政府权威进行测量与实证了。其次由于权威不是一个时髦的话题，近年来少有学者对这一领域进行问津，也没有成熟的测量问卷，更不用说对乡镇政府权威进行测量了，因此对乡镇政府权威测量缺乏借鉴基础。本文尝试用李克特量表来制作调查问卷，并借此工具来量化乡镇政府的现有权威状况。

1.测量工具——李克特量表

李克特量表(Lilkert scaling)是由美国社会心理学家李克特(R．A．Likert)于1932年在原有的指数形式的基础上改进而成的。李克特量表也由一组对某事物的态度或看法的陈述组成，与前述指数不同的是回答者对这类陈述的回答不是被简单的分成“同意”和“不同意”两类，而是被分成“非常同意、同意、不知道、不同意、非常不同意”五类，或者“赞成、比较赞成、无所谓、比较反对、反对”五类。由于答案类型的增多，人民在态度上的差别就能更清楚的反应出来。李克特量表是社会研究中用的最多的一种量表形式。［10］

李克特不仅改进了研究项目的设计的形式，更重要的是他还提出了一种帮助研究者运用量表对所述问题进行量化的方法。其基本运行程序如下:

第一，围绕要测量的主题，以赞成或反对的方式写出与之相关的看法或陈述若干条。对每一陈述都给与五个答案:非常同意、同意、无所谓、不同意、很不同意，并根据赞成或反对的方向分别赋予 0、1、2、3、4 分。

第二，根据对每条陈述的赋值，统计每位受测对象在每条陈述上的得分以及每人在全部陈述上的总分，这样可以测量出每个受测对象在每个问题上的态度。

第三，根据对每条陈述的赋值，可以计算出全部受测对象在每条陈述上的总得分，并通过算出平均数来评估出全部受测对象在每个问题上的态度。

2.乡镇政府权威流失的程度

根据上述分析可知，乡镇政府权威流失较为严重。但是，其权威的流失程度怎样?怎样去量化?这就需要借用李克特量表这一工具来进行赋值。但是，目前还没有人对权威这一概念设计过成熟的测量问卷，更不用说对权威进行测量和评估出权威关系的数据。在这种背景下，我们要对权威关系进行测量，只能从定义当中寻找测量方法。王力在《权威理论综述及权威关系测量研究》一文中提出了权威关系的三层测量模型，并从以下三个层面来测量权威关系:第一个层面是影响层面，下级对上级决策的接受是一种自愿接受。第二个层面是认同层面，下级对上级决策的接受是一种自然接受。第三个层面是命令层面，下级对上级的决策是一种被迫接受。［11］

在测量乡镇政府权威关系时，除了借鉴上述的三个层面的测量模型以外，还从情感、效能以及群众需求等层面来考虑设置问卷。然后运用李克特量表这个统计和分析工具，对关系乡镇政府权威的调查项目进行赋值。有关乡镇政府权威的十条陈述下的五种回答类型所代表的态度倾向是不同的，而考虑到项目的正负方向，可按下列方式计分:对于赞同的看法，按0=非常同意，1=同意，2=无所谓，3=不同意，4=很不同意来赋值;而对赞同撤消乡镇政府的看法，我们再按4=非常同意，4=同意，2=无所谓，1=不同意，0=很不同意来赋值。这样，关于乡镇政府权威的十种陈述，每一位受访者最后都会依其对每个项目的回答而得到一个分值。具体的集体赋值情况如表1所示。

表1 调查项目的赋值表

按照上述赋值方式，每一个回答者在这一量表上的五个得分(每行一个答案所对应的码值)加起来，就构成了每位受测者对乡镇政府权威的态度得分。全部受测者在全部陈述上的总分的平均值，即是测量出来的乡镇政府权威流失程度值。如表2所示。

表2 乡镇政府权威流失程度测量值

对于乡镇政府权威流失程度值来讲，这个数值越高，表明乡镇政府权威流失的越严重。如表3所示。

表3 乡镇政府权威流失程度

通过运用李克特量表这个统计分析工具，所测量出来的2．33这个乡镇政府权威流失程度值，说明当前乡镇政府的权威流失已比较严重，乡镇政府权威的弱化倾向已不容忽视。缺乏权威的乡镇政府，无法有效凝聚群众和保持农村社会的安定团结的局面，也难以领导新农村建设的顺利进行和推进和谐社会建设。因此，必须重视乡镇政府权威的重塑工作。

［1］ 毛家琼．后农业税时代我国农业型乡镇政府改革探析［D］．西安:西安交通大学，2007．

［2］ 张江河．论利益与政治［M］．北京:北京大学出版社，2002:233－234．

［3］ 邓正来．布莱克维尔政治学百科全书［M］．北京:中国政法大学出版社，2002:45．

［4］ 赵磊．走进权力［M］．北京:团结出版社，1997:9．

［5］ 安德鲁·海伍德．政治学核心概念［M］．天津:天津人民出版社，2008:18．

［6］ 施雪华．政治科学原理［M］．广州:中山大学出版社，2001:664．

［7］ 阿尔蒙德．比较政治学:体系、过程和政策［M］．上海:上海译文出版社，1987:35．

［8］ 燕继荣．现代政治分析原理［M］．北京:高等教育出版社，2004:177．

［9］ 恩格斯．马克思恩格斯选集(第三卷)［M］．北京:人民出版社，1995:226．

［10］ 风笑天．社会学研究方法(第二版)［M］．北京:中国人民大学出版社，2005:106．

［11］ 王力．权威理论综述及权威关系测量研究［J］．理论界，2009，(5):28．

Loss of Township Government Authority Empirical Analysis

SONG Yan-bing
(Henan Normal University，Xinxiang Henan 453007，China)

township government;authority;loss;empirical analysis

Township government is rural grass－roots political organization，and the bridge and link of connecting party and government with the mass peasants，it also shoulders the task of developing the rural economy ans providing service for rural people as well as making the society stable．However，the current township government compare with the former township government，its authority has appear serious drain，especially after entering the“post agricultural tax era”．the serious places exists the phenomenon as follows:the mobilization losts appeal power and coordination lacks the control power，management losts constraint power，the development lacks cohesion power，the law and order lacks the power of forcing criminals into submission．Therefore，we made deep discussion and analysis on the loss of state authority of the township government，it is particularly urgent，necessary and significant．

D625

A

2095-2708(2012)02-0014-04

2011-07-09