土地制度与“土地财政”对房价上涨的影响及平抑对策

2012-11-01张燕君侯远志杜文龙

理论导刊 2012年2期

关键词：财产税土地财政出让金

张燕君，侯远志，杜文龙

(西安建筑科技大学管理学院，西安 710055)

土地制度与“土地财政”对房价上涨的影响及平抑对策

张燕君，侯远志，杜文龙

(西安建筑科技大学管理学院，西安 710055)

不完善的土地制度与依靠“卖地”收入的地方政府“土地财政”，是导致高房价的根源。只有改革“土地财政”，建立稳定的财产税体系替代主要依赖“卖地”获取一次性收益的格局，才能从根本上切断地方政府与“高地价—高房价”的纽带，房价才有望降下来。同时，还应通过变革土地制度等多种手段，处理好财产税与使用权性质冲突、税费转嫁、财政支出浪费、地税税种繁杂等问题，以保证“土地财政”改革的顺利进行。

土地制度;“土地财政”;房价;地方政府;财产税

一、引言

土地作为房地产业最重要的投入要素，其价格在房地产总成本中所占比重最大，一般能占到总成本的一半以上，所以土地价格上涨会直接提升房地产价格。自1994年分税制改革明确规定土地出让金作为地方固定收入全部划归地方财政起，土地便成为了地方政府增加自身财力的摇钱树。近年来，土地出让金在地方财政收入中所占比例越来越大，甚至成为支撑地方收入的主要财源。为了实现土地收益最大化，地方政府一方面通过土地制度限制其他土地供应，垄断土地市场;另一方面运用土地储备、“招拍挂”等手段推高土地价格。正是这种具有政府垄断性的不完善的土地制度与地方政府的“土地财政”，推高了地价、房价，成为房价居高不下的根源。

二、我国土地制度与“土地财政”的现状、关系及成因

1.我国“土地财政”的现状。“土地财政”是指地方政府依靠土地转让、批租、抵押等土地经营手段获得土地出让金、土地税费，以及利用土地进行投融资作为财政收入的主要来源。其中土地出让金在地方政府预算外收益中所占比例最大，已成为地方财政收入的主要来源，对政府财政收入的稳定性和可持续性有很大影响(见表1)。从2001－2010年的统计数据不难看出，土地出让金额呈现总体上升趋势，其占地方财政收入的比重也在不断增加，2003年、2004年、2007年、2009年和2010年的土地出让金均占到了地方财政收入的一半以上，其中2009和2010两年涨幅最快，2010年，土地出让金突破2.7万亿，占当年地方财政收入的76.6%。

表1 2001－2010全国土地出让金数据汇总

以北京、上海、天津、武汉、成都五大城市近两年的土地出让金收入为例(见表2)，尽管2010年出台了严格的房地产调控政策，但五大城市从2009年到2010年的土地出让金仍有较大幅度的增长，特别是武汉、成都两市，土地出让金涨幅均超过100%。表1、表2反映出我国土地出让金比例在进一步扩大，“土地财政”问题非常严重。

表2 五大城市2009－2010年土地出让金额

地方政府以地生财的“土地财政”在实施土地储备后被进一步放大。2007年11月由国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台的《土地储备管理办法》明确要求:“各地政府应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，土地储备实行计划管理。”实行土地储备，本意是为了加强土地调控，规范土地市场，以利于城市的规划和建设，但在执行中其已渐渐成为地方政府实施土地财政的经营手段。如今，在城市化高速发展的阶段，土地资源相对稀缺，政府为了收取更多的土地出让金，往往会储备一些土地，减少土地供应，以择机高价出让;即使出现土地流拍，仍可以以土地储备的名义留存土地。

2.我国土地制度与地方政府“土地财政”的关系。我国土地制度一般分为广义和狭义两种，广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度和土地管理制度等几个方面。本文提到的土地制度主要是指狭义的土地制度，即土地的所有制度。在我国，全部土地实行社会主义公有制，具体包括城市土地国家所有制与农村土地集体所有制两种;地方政府为国有土地事实上的所有者，代表国家行使土地审批权，土地收益全部划归地方财政。

土地制度是“土地财政”形成的制度基础和前提条件。《土地管理法》第43条和第63条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用“国有土地”;农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。所以农村集体所有的土地不能直接进入市场，只能通过政府收购成为国有土地后才能进入市场用于非农业建设。1988年12月通过的《土地管理法》修改议案，增加了“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的内容，标志着国有土地使用权有偿出让的确立。从以上规定可以看出，现行土地制度一方面强化了地方政府在土地供给市场的垄断地位——卖地的就只有政府一家，商品房也只能建在国有土地上;另一方面给了地方政府经营土地、以地生财的机会，这就为地方政府“土地财政”的滋生提供了有利条件和制度保障。

3.我国土地制度与“土地财政”的成因。随着土地制度与市场经济接轨，逐渐确立了招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的规定，并建立了土地储备制度。自1987年深圳市土地出让制度实施及其拍卖土地试点成功，国有土地使用权有偿出让迅速在许多城市推开，自此“土地财政”悄然兴起。

“土地财政”形成的根本原因简单来说就是:地方政府一缺钱，二用钱。首先，20世纪90年代实行的分税制改革，中央采取了放权减利的政策。中央与地方政府之间的事权与财权逐渐清晰，［1］但是地方财权分配比例过小、事权分配又过大，财权与事权的不匹配成为“土地财政”形成的主要外部推力。目前，“中央和地方财政收入比重为6:4，而中央与地方的财政支出比重为3:7”，［2］财权上移与事权下放导致地方政府承担的事务增多，支出需求加大，收入反而减少，加之没有稳定的税收来源以及正式的税收自主权，因而使其不得不追求预算外资金收入的增加。然而随着中央政府对行政收费制度的规范，预算外资金中行政事业部分的收入比重不断下降，相比之下，土地出让金便成为了预算外资金中愈加重要的部分。其次，随着地区经济总量与城镇化程度的不断提高，一方面居民对各项社会性公共服务的需求不断增长，而政府有提供最低水平社会性公共服务的硬性要求;另一方面，地方政府正面临统筹城乡，“工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活”及提供基本公共服务城乡均等化的艰巨任务，因此又要进一步加大对农村的转移支付力度。这两方面任务对资金的强烈需求加剧了地方政府“卖地”求款的动机。再次，2004年以来，中国从城镇化向城市群迈进特别明显，可以说，中国近10年来的城市化、城镇化、都市圈的建设也越来越依赖“土地财政”的支撑。［3］

三、我国土地制度与“土地财政”推高房价的渠道及负面影响

1.土地制度与“土地财政”是推高房价的主渠道。地方政府经营土地的过程中间接或直接地推高了房价。其间接行为具体表现在:第一，地方政府通过限制土地供应以及“招拍挂”等方式推高地价，地价上涨间接推高房价，两者的相互作用最终导致房地产开发成本愈来愈高，而开发商又会把这种高价格的土地成本转嫁给消费者，房价由此而攀升。张双长、李稻葵(2010)［4］利用1999—2007年35个城市的相关数据对土地价格与房价的关系进行了实证分析，结论表明土地价格越高，土地出让金在财政收入中所占比例越大，房价指数也越高;第二，地方政府保护垄断性房价。地方政府利用土地融资，以土地收益及其未来增收为抵押获得银行信贷已成为各地政府融资的重要手段，这一行为使得逐利的借贷资本迅速与土地资本结合，造成银行中相当大比例的信贷资源流入不动产行业，进而造成不动产的名义价格虚高，致使名义价格与其实际价值相背离。房地产市场属于区域性寡头垄断市场，缺乏竞争且信息不对称。目前，房地产行业垄断利润巨大，房价畸高已是不争的事实，但在现行制度下，地方政府非但没有起到规制作用，反而保护垄断，支持高房价，原因在于高房价维持并增加了地方政府的“钱袋子”:政府“卖地”收入的增加离不开房地产市场的繁荣，地方政府税费收入中约40%的收入都与房价有着直接或间接的联系。这就是中央严格的房地产调控措施执行效果总是不佳的重要原因。

2.土地制度与“土地财政”造成的负面影响。第一，助长贪污腐败，进一步推高房价。地方政府深切感受到从土地获利是如此简单，即能轻而易举获得大量预算外收入，又能提高当地GDP，营造繁荣景象，从而导致地方政府与房地产商结成利益共同体，贪污腐败行为几乎渗透到了从最初的批准立项到最终的开盘销售的各个环节，寻租方式已从较简单的直接受贿升级到了较为隐晦的“权房交易”。如上海市房屋土地管理局副局长殷国元受贿数额3671万多元，其中多数以房地产商赠送房屋的形式出现。［5］2009年落马的腐败官员大多与房地产商有着千丝万缕的关系，而“腐败成本”又进一步推高了房价。第二，导致地方财政收入不稳定且不可持续。不完善的土地制度诱使地方官员过度依赖“卖地”获得财政收入，形成以土地出让金直接主导地方财政收入的局面。而土地出让金极易受到房地产价格波动的影响，又会引发地方财政收入不稳定的风险;在房地产市场和土地市场繁荣的时期，财政收入呈现加速增长态势;而一旦进入萧条年景，又会以乘数方式递减。依赖“卖地”的土地财政不具有可持续性，因为土地资源是有限的，总有一天会卖完。同时“土地财政”存在引发债务危机的风险。截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，即使在中央清理地方融资平台的情况下，为了维持2008年已启动项目的资金链，地方融资平台仍将继续借贷。［6］而借贷的抵押品就是土地，一旦出现经济危机，特别是房地产泡沫，土地的贬值将给地方政府财政带来巨大的打击。第三，加剧本已疲弱的消费需求。长期以来，我国存在着投资和出口强劲但消费疲弱的失衡局面，原因在于社会保障水平仍然较低，养老、医疗、教育费用较高，而收入偏低，迫使老百姓不得不存钱以备不时之需，而高房价更压制了人们的消费欲望。在高房价的环境下，对房屋的需求不仅不能带动消费，反而加剧了本已疲弱的消费需求，阻碍了中国经济结构的转型。第四，阻碍了实体产业发展和社会总财富的增长。首先，房地产业在地方政府的支持以及土地价格的助推下，已成为名副其实的暴利行业。所以许多原本可能投资实体产业的资本，出于对超额利润的追逐，纷纷涌入房地产行业或参与房屋投机炒作，以求分得一杯羹，从而阻碍了实体产业的发展，同时还增加了房地产泡沫化的风险;其次，房地产业发展对拉动地价、房价，改变旧城风貌，带动地方GDP增长确实有十分明显的贡献，但这种作用主要是通过增加地方财政收入，然后由政府再投资形成的，属于政府主导而非市场行为，并不利于市场经济的发展。辛波、于淑俐(2010)［7］选取了某省1994—2007年的样本数据进行了土地财政与经济增长相关性分析，研究表明该省经济增长对“土地财政”具有很强的依赖性。另外，政府卖地的收入是计入GDP的，土地卖得越多，价格定得越高，越有利于GDP的增加，2010年全国GDP39.8万亿中卖地就“贡献”了7万亿，但是社会总财富并没有因此增加一分钱，由卖地推高的GDP没有实际意义，也不能代表社会的进步;再次，房地产业带动了“政绩工程”的涌现。来自土地出让金的强大财力为“政绩工程”和“形象工程”提供了坚实的资金支持，造成巨大的公共资金浪费。第五，引发多种社会问题。伴随高房价而来的是各种社会问题的出现。高学历的大学生毕业后不得不加入“房奴”和“蚁族”行列，外来的城市流动人口只能在“城中村”寻觅安身之处，生活的不稳定极易触发他们对社会的不满，甚至引发极端行为出现，破坏社会安定团结。另外还会增大贫富差距，阻碍城镇化发展。

四、破解土地制度与“土地财政”困局的对策

地方政府过度依赖“卖地”收入的格局是多方面因素综合作用的结果，具有一定的历史必然性。但是我们还是要坚决改革土地制度与“土地财政”，原因在于我国的土地制度与“土地财政”存在众多弊端，具有不可持续性，并且已成为经济结构转型中的巨大阻碍。改革的方式不是一棍子消灭“土地财政”，而是要弥补土地制度中的不足，逐渐使“土地财政”从主要依赖“卖地”的一次性收益向具有更加持久、稳定收入的方向发展。

美国也曾经历过以出售土地作为财政收入主要来源的时期。从美国的土地财政收入演化过程来看，其经历了早期以土地出售收益为主到后来以土地及房产保有环节的财产税为主的过程。这一点对我国的“土地财政”改革具有一定借鉴和启发意义。因为与“卖地”的一次性收益相比，土地及房产保有环节的财产税具有相对的稳定性，且有着抑制贫富差距等多种优势。所以，土地财政收入从主要依赖土地的资产性收益向主要依赖税收收入转化是一种进步，这就是为什么许多学者极力主张开征房产税替代土地出让金的原因所在。本文也认同这一观点，并主张加征土地保有税。因为用较为持久、稳定的财产税收收入来替代不可持续的“卖地”收入的方法，从目前来说，与其他诸如加大保障性住房、廉租房供应，加大土地供给，严禁投机炒房等治标不治本的方法相比，已算是一种能从根本上破解“土地财政”困局、抑制房价上涨的有效途径。但在这里需要考虑四个问题:一是我国的社会制度决定了我国不可能完全照搬美国的做法。美国的财产税征收是在其国有土地私有化之后实现的，而我国的土地制度实行社会主义公有，所以我们首先需要解决的问题是财产税与使用权性质冲突以及明晰使用权归属问题;二是开征土地与房产保有税的转嫁问题。有部分学者提出这样的担心，认为开征的财产税在财产出让时必定会转嫁给消费者，结果是进一步助推了房地产价格的上涨。所以制定配套制度、法规防止税费转嫁，也是开征财产税有待解决的问题;三是财政支出浪费问题。目前，我国政府行政管理支出占财政支出的比重过大，并且这一比重还有逐年增大的趋势。据国家官方数据统计，单是每年“三公”花费(公车消费、公款吃喝、公费出国)就高达9000亿元。因此，如何科学支配财政预算也是一个问题;四是土地税种繁杂问题。我国与土地有关的税种繁杂，且存在众多重复课税的现象，税收体系的不合理，不利于土地与房产保有税的征收，所以还应做好简化税种的工作。

鉴于以上提出的四点问题，我们给出如下对策建议:

第一，针对财产税与使用权性质冲突问题，建议首先要完善土地制度，延长土地使用年限。［8］根据现有《土地管理法》实施细则第40款的规定:土地使用权到期，土地以及土地上的地面建筑收归国有。而现有的土地使用年限仅为70年，严格来说，这种短期的使用权并不符合财产税的性质，财产税是针对所有权而言的，是对私人所有财产课征的税。而延长土地使用年限，并且在使用期限内赋予所有者经营、收益、处置等权力，此时就可以征财产税了。延长土地使用年限还有两个优势:一是能够避免经纪人追求收益最大化的短期行为;二是能够促进土地市场主体多元化，有效抑制垄断。其次还应查清房产及土地使用权归属，这样才能明确征税对象。

第二，针对土地与房产保有税的转嫁问题，有三点对策。一是限制地价、房价上涨比率。这个比率可以依据城镇居民收入上涨的速度而定;二是增加土地供给市场的竞争者。通过改革土地制度，允许土地在使用年限内转让、抵押、入股、出租、继承。土地供应渠道多了，有利于形成竞争性的土地供应市场;三是同一区域或相邻区域的土地由多个房产开发商分别开发，目的同样是为了增加住房供给市场的竞争者，营造竞争氛围，还有利于缩短项目开发周期，减少土地闲置。

第三，针对合理安排预算支出的建议。一是制定严格科学的预算计划，并使之法律化、制度化，切实克服因长官意志或地方政府短期利益需要任意变动计划的行为;二是缩减政府行政管理支出，尤其是“三公”支出，取消不必要的支出项目;三是预算支出明细公开，接受公民的有效监督。

第四，针对土地税种繁杂问题，建议简化税种。做法是取消不合理的城镇土地使用税，针对土地的保有环节征税，建立以土地增值税(包括土地有偿转让增值和土地定期增值两种)、土地占用税、空地税、契税和遗产赠与税为主体的财产税税收体系，以保证地方政府有稳定的税收来源，改变房地产税重流转轻保有的局面。

总之，只有建立起一个稳定的地税体系，才能从根本上切断地方政府与“高地价—高房价”的纽带，也才能彻底改变地方政府作为“地主”和土地经营收益者的角色，地价、房价才有望降下来。同时还应将房价收入比指标纳入官员政绩考核体系，督促地方政府在调控房价上负起责任。

［1］周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作［J］.经济研究，2004，(6).

［2］张维宸.“土地财政”再思考［J］.中国土地，2011，(3).

［3］鲍宗豪.破解“土地财政”悖论的制度安排［J］.开放导报，2011，(2).

［4］张双长，李稻葵.“二次房改”的财政基础分析:基于土地财政与房地产价格关系的视角［J］.财政研究，2010，(7).

［5］顾海波.地方政府托举房市六重罪［J］.法律与生活，2009，(11).

［6］朱丘祥.地方土地财政困局的体制成因及其法制出路［J］.经济体制改革，2011，(3).

［7］辛波，于淑俐.对土地财政与经济增长相关性的分析［J］.农村经济，2010，(3).

［8］周永天，张弥.中国土地制度的进一步改革和修法［J］.财贸经济，2011，(2).

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