标本兼治，健全法规防治腐败期权化间接化

文/韩小鹰（海归学者）

标本兼治，健全法规防治腐败期权化间接化

文/韩小鹰（海归学者）

在这个题目下，笔者主要探讨解决三个问题 ：我们对干部退休后的腐败行为、干部离职后（离职经商或离职从事其他职业）的腐败行为，以及借手他人的腐败行为， 到底应该如何应对 ？

先说退休干部。腐败干部在职时，利用职务便利，为请托人谋取利益，但并不立即收受财物，而是等离职后再收受此前约定的报酬，此举变权力寻租“现货”为“期权”，非常隐蔽。一般来说，非举报人举报，很难查实。那么，如何从法律上 ——由于我国目前的国情，不从法律上规范，则其他规范都是 “软法”，都不能有实质上的效果 ——防治退休干部在任职时的腐败行为 ？

从刑法上看，我国的《刑法修正案》立法中已经解决了这个问题。干部利用职务上的便利，为请托人谋取利益之前或者之后，约定在其退休或离职后收受请托人财物，并在退休或离职后收受的，应该以受贿论处。

2007年6月，中央纪委制定了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，最高人民法院、最高人民检察院也联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），明确规定此类行为以受贿论处。

《意见》规定，国家工作人员利用职务上的便利，为请托人谋取利益，离职前后连续收受请托人财物的，离职前后收受部分均应计入受贿数额。

再看退休干部的另一种腐败行为。有的干部在职时，利用手中的权力关照相关企业、学会、协会、基金会，退休以后到这些地方任职，领取高额工资、“咨询费”等，这实际上是一种权钱交易。

有的干部到这些地方任职后，利用自己过去担任领导干部的影响力，特别是通过自己提携、培养的担任领导职务的老部下，为这些地方谋取好处，从而自己得到高额回报，这也是一种权钱交易。

国际上，部分国家也针对这个领域可能产生腐败的问题作过一些规定，比如法国，1994年修订的法国《刑法》就规定，官员退休五年内，不允许以任何形式、从事任何与他任职期间相关的商事活动。在其死亡前，任何相关腐败行为都会受到与其任职时同样的刑法追究。类似案例举不胜举。

针对退休干部的腐败行为，笔者认为需要做的关键是完善相关制度，主要应包括4个方面 ：1. 明确规定任职条件。哪些企业、学会、协会、基金会是不允许退休干部任职的、退休后多长时间才可以去任职、具备哪些任职回避条件，等。2. 明确监督机构和人员。3. 明确处置规则，包括法律责任，等。4. 司法判例，尤其是非法数额大的判例。 类似政协十一届全国委员会人口资源环境委员会原副主任李元、原中国国土资源报社社长刘允洲（案发时已退休）这样的案件媒体报道不多，而且，似乎未集中在专业跟进报道上。

再说离职干部。有些干部辞职“下海”，利用原来的职务影响拿高薪，少数干部直接到与原工作业务直接相关的企业、社会中介机构等营利性组织投资任职、入股，利用原有职权或地位形成的便利条件谋取利益。

《公务员法》第102条规定 ：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”

上海出台了《关于进一步规范本市公务员离职后从业行为的若干规定》(以下简称《规定》)，对公务员退休或辞职后的从业行为作出了进一步的规范。上海市纪委、市监察局与市公务员局也出台了《关于进一步规范本市公务员离职后从业行为的若干规定》，要求副处级以上干部，在离职三年内不得到与原工作业务直接相关的企业或者社会中介机构等营利性组织任职，防止其利用原来的影响谋取利益。但笔者认为三年太短，与国外部分国家相比，尤其是根据中国国情和反腐败的现状，应规定五年期限。

除《公务员法》第102条外，2004年4月颁布实施的《党政领导干部辞职暂行规定》也规定 :“党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职 ；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。”

还有的干部离职后并不直接经商。其实， 其实质与上述两种情况一样，不管这些干部的身份如何变化，法定的腐败行为都是相同的。可惜的是，每当有人屡屡突破此限制时，部分行政与司法单位的介入都不及时，更不到位，甚至还允许这样的“灰色地带”长期存在。于是，中国特色的“法不责众”又变相地鼓励了后来者的“以身试法”。如此恶性循环不止……

所谓到位措施的关键是什么 ?

关键就是，要切断“期权腐败”的“变现”之路，不能单纯寄希望于某一项措施，而必须建立多层次、多元化的防治体系。上海率先走出了一步。但是，效果如何，还取决于该《规定》是否具有可操作性、执行的力度、惩治的力度。按照惯例（以往的习惯做法。比如，在浙江省），惩治的力度大多是不到位的。

上海市对离职公务员的管理除了按《公务员法》办事外，还补充规定“离职公务员不得从事可能与公共利益发生冲突的活动”，就是一种维护市场公平竞争规则的 “细则”，值得肯定。

最后，借手他人的腐败。我国《刑法》利用影响力受贿罪，在立法上已经解决了这个问题。关于这个罪名，虽然学术界有争议，但其实施总体状况还是符合我国国情的。

另外一个问题就是“裸官”。我国公民获外国国籍或获得国(境)外永久居留权，是我国法律允许的。值得关注的是配偶子女均已移居国(境)外、而本人仍在党政机关和公共机构任职的公职人员，已构成明显利益冲突，涉嫌违法犯罪，可能或已经危及国家利益，就应采取应对措施。

从近期查处案件看，有的干部利用职权出卖国家利益，为配偶子女定居国谋利益从而获得私利 ；有的干部将非法财产逐步转移出境，涉嫌洗钱犯罪 ；有的干部将国有财产擅自移到本人或家人境外户头，以便择机出逃 ；更有甚者充当间谍，为国(境)外敌对势力收集情报。

再来看看国外的情况。以法国为例，雅克·勒内·希拉克，法兰西共和国前任总统，出生于法国巴黎，他曾于1977年至1995年间3次连任巴黎市长，并于1995年5月第一次当选为法兰西第五共和国的第五任总统。他又在2002年5月，以81.5%对18.5%的绝对优势击败极右翼领导人勒庞（Jean Marie Le Pen）连任。2011年12月15日，在他离开总统职位的2年后，因挪用公款、滥用职权等罪名被司法机关判处两年有期徒刑，缓期执行。

此案影响巨大 ：不仅因为他是唯一一位法兰西第五共和国前总统被判刑的，而且还因为他所犯的是他在卸任总统后、近20年前的行为、而并非在他的总统任期上， 最后，还因为他在被判刑时，其民望远超过第五共和国的前总统和现总统。

前总统如此，法国其他官员卸任后、再犯经济罪被判刑的更是屡见不鲜。关于卸任后再任职的部分， 国外也有法律制约的“灰色地带”，但关键是必须严格按照法律从重判决。为什么要从重 ? 很简单，因为你曾经做过官员，即，知法犯法 ；你犯法比一般公民更容易得逞、犯法成本太低 ；而且对国家政权的侵袭腐蚀更严重。

因此，笔者认为，要加强对配偶子女均已移居国(境)外的干部管理，就需要准确划定管理目标群体，根据维护国家安全、防止利益冲突、有效预防腐败的原则，采取防治应对措施 ：

第一，党和国家机关、人民团体、国有独资、控股或参股企业、事业单位的干部主管部门（组织部、人事处），应该对其管理的干部进行逐人申报统计，每年将变更情况汇总报上级主管部门和相关部门。

第二，管理目标群体应是在上述机构单位担任一定职务（目前可暂设定为正科或副处以上，含）的公职人员。在其配偶或子女移居国(境)外的规定期限内，须向干部主管部门书面报告规定的全部情况。

第三，管理措施不仅要全面掌握干部及其移居国(境)外配偶子女的私人财产及其流动情况，而且在干部从业及工作岗位限制、出国和护照签证办理，以及干部管理的有关程序等方面，都要按专门规定，严格执行并强化监管。

在现阶段，中央颁布的《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》是否得到严格执行，是防治这类干部腐败的关键。

如果标本兼治的话，则急需健全法规，完善《公务员法》。退休干部到企业任职，《公务员法》中已经有明确规定。上海市对离职公务员的管理除了按《公务员法》办事外，还补充规定“离职公务员不得从事可能与公共利益发生冲突的活动”，就是一种维护市场公平竞争规则的 “细则”，值得肯定。各地都需要对退休公务员的行为依法依规予以规范。

除了遵守《公务员法》以外，还需要对公务员退休经商进行限制，明确退休公务员违法违规经商的处罚细则。针对退休公务员管理难度大、监督困难的问题，作出周到的安排，依法对公务员“期权腐败”的违规经营行为进行监督、规范。

其次，消除“灰色地带”，就要对干部实行终身监督。制度漏洞和法律不完备，是退休干部失控的主因。虽然《公务员法》作出了规定，但范围明显偏窄。相关方面至今没有具体操作规定。

第三，现行的相关监督条例，主要针对在职干部的，对退休干部的追踪监督，目前基本上还是盲区。干部退休以后，往往成为“平民” 而避免了程序化的被监督。所以，对干部来说，根本性的防治腐败应对措施，必须实行“监督终身制”。只有这样，才能标本兼治地防止干部在退休以后利用其影响力腐败作恶。

第四，关键是要及早制定和实施 “干部收入申报制度”， 宜早不宜迟。此制度既是上述应对措施的配套，又是预防干部腐败的核心措施。技术层面应该没有问题，关键是国家决策层的决心和把握。