社区居民参与街道干部考核刍议

叶郁

【摘要】街道行政管理的质量和工作效率直接关系到基层社会的稳定。社区居民在一定范围内通过问卷调查、电话访问、网上评议和信访等途径参与街道干部绩效评估,有助于提高基层公共服务水平。同时,通过对参与社区评估的第三方加强制度化和规范化建设,可以实现社区居民对街道工作的支持、理解和监督,实现基层和谐。

【关键词】社区居民 街道干部 绩效评估

街道办事处是城市行政组织的“细胞”,是城市政权金字塔的基座,处在政府同社区居民联系的最前沿。街道办事处工作范围涉及执行上级指示、指导居委会工作、社区服务和社区教育、居民迁移等等,其工作效率和服务质量直接关系到党和国家的路线方针政策的贯彻执行和社会基层的稳定。街道干部解决百姓身边的大事小事,要根据群众的需求来做工作。因此,对其工作绩效的监督和评价显得尤为重要。

社区居民参与街道干部绩效评估的理论依据

街道干部要为社区和居民提供优质高效的服务。“根据公众的需要提供公共服務与公共产品,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府管理绩效,从而确定政府管理对公众负责、提高服务质量的公共责任机制与运行机制,这是政府绩效评估的宗旨。”①

利益相关者理论。弗里曼在他的著作《战略性管理:一种利益相关者方法》中提出了关于利益相关者的定义,即“任何能够影响一个组织的目标实现的团体或个人,或者受到一个组织的目标实现影响的团体或个人”。政府的利益相关者是指政府目标的实现所影响到的实体—人或组织。社区居民是街道办事处的直接的、主要的利益相关者。街道办事处作为一个管理城市社会的实体,其绩效就是对社区的贡献,实质上就是为其利益相关者—城市的社区居民,实现相关利益而进行工作的努力程度和效果。

人们最感兴趣和关注的,是那些与他们的生活和利益密切相关的问题和事务。社区居民更愿意参与影响自身利益的基层公共事务评估,他们与街道干部的交往多于上级政府,对地方政府绩效评估的主观意愿及效率强于上级政府。社区居民参与的绩效评估,更符合客观、公正、准确评估的本质要求。

民主行政理论。现代民主理论强调,政府的权力来源于公众,应该受制于公众,为公众服务。政府行为的根本价值在于体现公众本位,为所有公民谋求最大福利。政府本位应向公众本位转变,公众满意程度应成为衡量政府绩效的终极指标。美国著名管理学家彼特·德鲁克说过,成绩存在组织外部。企业的成绩是使顾客满意,医院的成绩是使患者满意。一个组织的绩效主要还是由其服务对象满意程度来决定。评价一个政府绩效优劣,关键在于民众是否满意。政府与社会公众之间的关系由治理主体与治理客体之间的关系变为公共服务的提供者与“消费者”之间的关系。

建立社区居民评价街道干部政绩的制度,让公共服务的最终消费者,即社区居民拥有对“政绩产品”的生产者、制造者进行评价的机会。街道办事处将各方面的工作公布于众,展示其业绩有助于社区居民了解、监督和参与街道的工作,有助于改进街道干部与社区公众之间的关系。

社区居民参与街道社区干部考核的价值功能

有利于实现对街道干部工作的监督,促进其依法行政,提高基层公共服务水平。以公民权利制约政府权力在实践中常常被忽视。行政权力的作用范围几乎涉及到国家政治、经济、文化等各个领域,涉及公民个人从出生到死亡的各个阶段,以及学习、工作、劳动和衣食住行的各个方面。政府是否真正依法行政,维护了民众利益,这就需要民众来评价。社区居民通过自下而上参与街道干部绩效评估能够有力地督促其依法行政,全面深入地了解政府工作的内容和效果。社区居民参与街道工作的绩效评估,促使街道干部在关注成本与效率的同时,更关注服务质量,将精力放在真正需要解决的问题上。

通过评估结果的反馈,更好地了解居民对公共服务的需求,发现公共产品和公共服务供给与民众需求之间的现实差距,可以为政府改进公共服务提供依据、指明方向,促使街道干部不断提高管理能力和服务质量。从而赢得公民对政府的认可和支持,维护其合法性。否则,就会失去信任,甚至导致群体性事件发生,造成公共秩序危机。

有利于实现、维护社区居民合法权益,促进社会和谐。构建社会和谐往往取决于行政权力与公民权利关系的和谐。利益问题是影响社会和谐的根本问题。随着我国社会的全面转型,公民利益表达的诸多问题日益凸显,如利益表达渠道单一、不畅,利益表达主体权益保障不足,利益表达制度实践性缺失,从而导致民众无处表达或表达无效。构建科学有效的利益表达制度体系,引导公民通过多种渠道理性、合法地表达利益诉求,才能增进理解,理顺关系,化解矛盾,整合各种利益诉求,从而体现社会公正,维护社会稳定,实现社会和谐。

社区居民参与街道干部绩效考核使社区居民有了一个将其意见反映到基层管理组织的渠道,社区居民可以通过此途径提出不同的利益要求与主张,表达自己对公共物品和价值分配的意愿和选择。街道工作人员应积极有效地回应社区居民诉求,维护人民群众的最根本利益。在不履行或没有正确履行其职责时损害人民群众根本利益的,应当承担相应的公共责任。

社区居民参与街道社区干部考核的保障

城市社区居民具有参与绩效考核的素质和能力。城市经济发展,奠定了参与的物质基础。“社会—经济发展促进政治参与的扩大,造成参与基础的多样化,并导致自动参与代替动员参与。”②经济发展和公民参与呈正相关的关系。经济发展的总体水平越高,公民个体在经济体系中所处的地位越高,其追求民主的动力就越强。反之,公民就会把绝大多数时间都花费在忙于生存问题和温饱问题上,从而表现出参与的冷漠性。“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利,任何社会也不能指望长久维持自治”。“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件,是不可能产生有生气的民主的”。所以“严重贫困的群众,根本无法获知参加公共事务的足够信息,对公共事务进行有效的讨论,进行有效率的组织,并接触他们的代表”。③

城市经济发展优于农村,生产力水平高于农村。城市居民的经济收入高于农民,受教育的程度较高,政治社会化程度较高,有较强的权利意识。市场经济的发展将社区居民从温饱问题的困扰中解放出来。城市社区居民相对农村农民而言,具备较强的主体意识、权利意识、参与意识、法律意识等,在参与街道干部的绩效考核上没有交通和通讯设施障碍,没有地域和时空的限制,这也使城市社区居民参与考核成为可能。

基层政府组织对居民参与评估的积极支持与配合。社区居民参与绩效评估的条件包括:居民个人除了有主体的权利意识、对公共事务的敏锐性和评估能力外,还需要有外在力量的支撑,即政府的支持与配合。政府需要转变管理理念和行为方式,给居民创造参与条件和参与机会。为此,政府应加大信息公开的力度,确保公民参与行政服务的知情权、表达权,消除政府与群众之间的隔阂,充分发挥评估的效能。

社区居民参与街道干部绩效考核能否实现,取决于行政人员的态度,及其对民众参与机制的看法。“官本位”的管制型政府,是排斥社区居民对其绩效进行评估的;而持有“社会本位”理念的服务性政府,对公民参与其绩效评估则会持鼓励、支持的态度,并尽可能地为公民提供有效的评估信息和评估渠道。

社区居民参与街道干部绩效考核的路径

社区居民在法律、制度规定的范围内,有程序地、合规范地对街道干部绩效进行的评价活动,主要包括问卷调查、电话访问、网络评议和信访等途径。

问卷调查。即调查者运用设计好的问卷向被选取的调查对象了解情况或征询意见的调查方法。调查者与被调查者面对面,由调查者提问和记录,被调查者回答,或者由被调查者本人填写调查表。由于调查者在现场接受受访者回答,调查结果较真实,调查误差较少。同时,调查者在调查过程中可以根据情况灵活掌握提问的顺序,随时向调查者解释各种疑难,调查结果的准确性得到了提高,保证了调查结果的有效性。问卷调查具有很强的实用性,它的调查对象不受限制,不需要特别的工具要求,理解的误差较小,但是需要大量的人力、物力和时间。

电话访问。电话访问就是把事先设计好的问卷问题,通过拨打电话的方式向受访者提问,由访问员记下答案。电话访问在中国民意测验和市场调查中的使用率相当高。如,2007年6月,江苏省社情民意调查中心在南京市建邺区启动电话调查,对全区7个街道实行绩效考核。调查问卷以老百姓最关心、关注的民生问题为重点,设计了26道题,涉及医疗、教育、就业、居住环境、安全感等几大方面。在此次调查中,调查中心工作人员采用电脑随机拨号的方式,拨号4000个,获得1000个成功的调查样本,并由电脑自动生成相关数据资料—7个街道的“绩效成绩单”,随后每季度对该区7个街道1000个样本进行随机抽样调查,并将分析汇总的情况按分值高低排序,形成民生状况评价报告,并把调查结果作为考核各街道领导和干部政绩、进行奖惩的重要依据,强化了干部的民生意识,提高了工作效率和民众满意度。

网络评价。互联网的普及直接推动了地方政府绩效评估方式的转变,为公民参与评估开辟了新的广阔空间,通过网络文字介绍、图片、影像等声像资料对地方政府绩效自由地发表自己的看法,表达自己的意愿。例如,浙江省宁波市海曙区南门街道工作委员会通过街道民情在线网站,面向辖区广大居民直接收集社情民意,对居民群众在网站上提出的问题在24小时之内受理,并及时进行答复;一时不能答复的问题,在规定时间内办理后进行答复。网上评议可以节约调查人员时间,节省调查费用。但是评估主体仅限特定群体—网民,有能力上网的居民可以充分利用互联网,通过网络便利的参与评估,而没有能力上网的人,无法实现网上评议。网络的虚拟空间也会给重复投票和恶意投票提供可能,网络评议的准确性和真实性难以判断。

信访。根据《信访条例》的规定,信访人采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式与负责信访工作的机构或人员接触,以反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,有关机构或人员依法采用一定的方式进行处理。信访是政府与民众沟通、互动的桥梁。社区居民的来信来访,最现实、最直接地反映了其对街道管理的具体意见和要求。这些反馈信息是政府制定方针政策、实现科学决策和管理的客观依据。信访具有高成本、高风险、低效益、非理性等缺点。

社区居民参与街道干部考核评价的思考

社区居民参与街道干部的考核评价,真正实现了由“官考官”向“民考官”的转变、由封闭式考核到开放式考核的转变。实施这种考核办法,使民众的意愿和诉求真正转化为驱动机制和监督机制,促进了街道干部更多地关注民众的利益,并努力提高工作绩效。但是有几点仍需要我们注意:

选择社区居民作为评估主体必须做到多元化。街道社区干部的服务态度、服务质量、服务水平如何,绩效怎样,其服务对象—社区居民有着最直接、最真切的感受,社区居民最有发言权。但并不是所有社区居民都有机会对政府表达自己意见,因此,在具体选择评估对象的时候,应该考虑其代表性,否则就可能使评估结果失真。

政府的具体服务对象是有针对性的,采取“千人评议”,或者“万人评议”的“大规模”评估,而不考虑具体情况和评估的具体需要,评估结果往往缺乏针对性和客观性。利用服务对象评价法,可以根据公共服务内容不同区分出各机关自己的工作对象来进行评价。对象身份、职业等的不同决定了评估的结果也不同,因此,只有保证评估主体多元化,才能实现评估结果的科学化。合理界定各类服务对象在绩效评估中的比重,保证不同层面的人群站在不同的角度评价政府绩效,才能凸显政府管理中最突出的矛盾和问题。

社区居民参与街道干部政绩评估有一定的范围。由于受各种主客观因素影响,社区居民本身缺乏基本的评估知识和经验,并不是所有的公共服务项目都是需要居民参与的,应根据需要有限度地选择评估的范围和程度,该范围主要涉及一些具有利益相关性的公共服务领域。在涉及社区居民切身利益的公共服务领域推行居民参与评估,有利于将公共服务中的各种利益矛盾都显现出来,并化解潜在的矛盾和危机。这既有利于提高政府的合法性,也有利于相关公共服务的顺利推行。而某些公共服务可能涉及到一些非常专业化的知识和技能,这就需要领域内相关专家的科学论证。在这些涉及专业知识的领域,推动社区居民参与绩效评估不但不利于公共服务质量的改善,可能还会阻碍公共服务科学化的进程。

社区居民参与街道干部的政绩评估也有一定的适用范围。在街道管理活动中,可以对服务对象进行滿意度评价,而执法对象和管制对象就不是评估的范围了。因此,最好选择一些与公众接触较为密切的服务管理,如计生、文化、社区教育、公用设施管理与服务等领域让居民参与街道干部评估。

保证评估的客观性,需要独立的第三方参与。政府绩效往往采用内部评估,政府既是“运动员”又是“裁判员”,评估结果往往是夸大成绩,回避问题。政府内部相关部门在负责资料收集、处理、分析等过程中的“暗箱操作”,往往会导致信息失真。独立于政府外部的“第三方评估”机构具有独立性,其评估的结果往往会更加客观、公正。政府应大力培育和发展更多社会评估机构,可以委托研究机构和大众传媒参与评估,也可以鼓励大学、科研机构成立评估研究中心,还可以鼓励社会成立非营利性的评估机构,通过这些第三方的参与,可以有效改进公众评价政府绩效的方法和技术。

(作者单位:南京人口管理干部学院公共管理系;本文系江苏省教育厅社科基金项目研究成果,项目编号:2010JS840007)

注释

①蔡立辉:“西方国家政府绩效评估的理念及其启示”,《清华大学学报(哲学社会科学版)》,2003第1期,第76~84页。

②[美]塞缪尔·P·亨廷顿,琼·纳尔逊:《难以抉择—发展中国家的政治参与》,汪晓寿、吴志华等译,北京:华夏出版社,1989年,第69页。

③[美]科恩:《论民主》,聂崇信译,北京:商务印书馆,1988年,第110~111页。