地方政府依赖土地财政的实证分析

余永林，马卫鹏

(长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710054)

引言

近年来，“土地财政”已经成为我国宏观经济运行中的突出问题之一。尽管中央政府出台了一系列调控措施，但“土地财政”问题并没有得到根本解决，宏观经济风险依然存在。深入寻找该问题的症结，解决当前地方政府对土地财政的依赖成为未来政策着力解决的重要难点。在当前中国财政体制条件下，地方政府为什么具有如此强烈的“土地财政”依赖?其背后的推动力是什么?本文从制度、体制、政府行为、经济及外界监督等层面寻求地方政府对土地财政形成依赖的因素，并以陕西省为例进行实证分析，以明确地方政府与土地财政的依赖关系，为更好地解决这一问题提供参考。

一、土地财政的概念与实质

“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，是指地方政府通过各种土地经营手段，获得土地出让金、土地税费以及利用土地进行投融资的行为［1］。土地财政实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式［2］。

“土地财政”的表现形式和主要内容包括:第一，土地出让收入。地方政府通过低价征用耕地通过招标、拍卖、挂牌将之高价出售给市场，从而获得巨额土地出让收入。第二，土地税费收入。地方政府通过土地及其附着物开发获得一些税费收入。第三，土地投融资。地方政府土地作为抵押获得的任何一些信贷资源，各地区纷纷建立各种开发区和投融资平台公司，以地方财政的未来增收和土地收益作为还款来源，从而通过银行贷款，债券发行获得货币资源，将之投入到城市基础设施建设中。事实上，这成为地方政府变相举债的方式。

二、地方政府对土地财政依赖的因素分析

从地方政府对土地财政的依赖原因可以看出，地方政府对土地财政的依赖因素主要包括制度因素，主要是现行的土地制度及征地制度;体制因素，主要是分税制改革导致的财权与事权不匹配;政府行为因素，区域经济发展水平因素以及外界监督因素等。

1.制度因素

我国现行的土地制度及征地制度是“土地财政”产生的制度基础。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定，城市土地属国家所有，实行城市土地有偿使用制度，市、县人民政府作为国有土地所有权的代表，将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。地方政府代表国家行使土地所有权，也就成为事实上的土地所有者，严格的农用地转用地制度和法律规定也为政府利用土地增加收入提供了制度上的保障，使地方政府成为建设用地一级市场的垄断者。农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间的收益往往主要被地方政府占有，这就导致地方政府在追求地方发展的过程中积极推进农用地向建设用地转化。

地方政府是国有土地事实上的所有者，在分税制财政体制中，国有土地有偿使用收入纳入地方的固定收入，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(1997中发11号)明确规定原建设用地的土地收益全部留给地方，1998年修改的《土地管理法》规定新增建设用地的有偿使用费三分归中央政府，七分归地方政府。在实际征收中，中央政府部门往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠缴、少缴的问题相当严重，地方政府获得了绝大部门的土地收益，这对不断增加建设用地有着较大的激励作用。

土地收益不合理在地方政府和失地农民之间主要表现为征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分过多。农用地被征用为建设用地，存在较大的增值收益，地方政府进行土地征用、农用地转用的主要目的也就是得到这一增值部分

2.体制因素

分税制改革导致的财权与事权不匹配，是造成地方政府依赖土地财政的根本性体质因素。1994年，我国开始实行分税财政体制，其主要目的是扭转以往中央财政收入占全部财政收入比重过低，中央财政脆弱的局面，到2003年中央财政占全部财政收入的比重由1993年的22%上升到54.6%，也就是说税制改革后，收入向上集中，地方财政收入的比例减少了。一方面，分税制改革没有明确省以下的财政体制，大多数地方效仿中央与省的做法，采取增大省级财力、市级财力的做法，从而导致基层财力缺失;另一方面，我国基本事权却不断下压，地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务，同时还要在一定程度上支持地方的经济建设，这些事权刚性强、欠帐多，所需要支出基数大、增长快，可压缩性小。因而，地方政府为了发展本地经济，加强基础设施建设，就必须要自己想办法加大政府可支配收入来源。

税收分预算内税收和预算外税收，预算内税收的主要作用是解决地方政府的吃饭问题，要增大这部分收入，地方政府就得在扩大地方税源上想办法;预算外收入是搞建设的，地方政府要想发展，创造政绩，就必须进行建设，要建设就必须增大预算外收入。这样地方政府自然就想到城市外延扩张增加土地利用，通过建筑业、房地产业来增加地方税源，通过土地出让来增加预算外收入。

3.政府行为因素

中共中央组织部于1998年下发的《党政领导干部考核工作暂行规定》和2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》均要求综合采用各项经济社会指标全面考核评价地方政府领导干部，但相对而言GDP增长率和财政收入增长率等经济指标比较容易测度，涉及的监督成本最低。因此，实际执行中对地方政府领导干部的考核评价往往偏重于经济指标，必然导致地方政府忽略社会发展指标，片面追求经济增长，特别是把财政收入视为最高动力［3］。很多地方政府把GDP视为地方政府的“营业额”，把财政收入视为地方政府的“营业利润”，地方政府犹如一个追求利润最大化的经济实体，其行为和角色出现企业化倾向［4］。在这种情况下，为实现GDP和财政收入增长的政绩冲动，地方政府必然选择“土地财政”模式的捷径。

同时，我国地方政府官员的任命期限都较短 (一届为五年)，在官员任命期内，若想要提高政绩，努力发展地方经济，若只靠常规财政收入，即预算内收入，很难满足地方经济发展的要求。而靠出让土地，获取土地收益来迅速壮大地方财政，发展经济，就成了地方政府官员提升政绩的主要手段。

4.经济因素

地方政府主导的城镇化在很多情况下表现为大量的农地转用以及城市建成区面积的不断扩大。大量的新增城市土地通过有偿出让方式由政府提供给使用者或开发商，土地出让金为地方政府带来了更多的财政收入，财政收入又通过基础设施投资推进城市化和带动经济增长［5］。

土地财政带动地方政府的积极性，也为地方投资和建设提供了资金来源，成为地区经济增长的重要动因。第一，以廉价的土地出让为手段进行招商引资，促进了投资增长和经济扩张。第二，高价出让土地增加预算外收入，为城市发展、基础设施建设等融资，推动地区经济增长。第三，通过土地出让为城市扩张提供基础和保障，推动房地产业和建筑业的发展，带动税收收人增加。

政府对土地财政的依赖，极大程度上促进了地区的GDP增长。2009年，我国国内生产总值增加2.1308万亿元人民币，其中有6173.4亿元来自于土地出让收入，比例高达28%。区域经济的发展，城市化水平的不断提高，在很大程度上都促进了地方政府对土地财政的依赖。

5.外界监督

政府强势介入土地征收，对征地权的监督尤为重要。作为地方国家权力机关，地方人大的法定职责之一就是监督同级政府和司法机关的工作是否合宪。但是，从各地的实践看，地方人大对同级政府的监督明显不力，以至于地方政府明目张胆的违法征地活动普遍未被及时制止和纠正，客观上纵容了地方政府的以地生财行为。

据统计2010年前三季度，全国共发现本期发生的违法用地行为3.5万件，涉及土地面积22.5万亩;立案查处本期发生的违法用地案件1.7万件、涉及土地面积18.3万亩;依法拆除违法构建物898.3万平方米，没收构建物1318.1万平方米，收回土地2.2万亩，罚没款13.3亿元。

目前对于土地违法案件，主要的举报监督还是来自农民，然而，农民话语权的缺失，状告政府无门，而对于有话语权的监督单位，例如地方人大等，又很少能够站出来，披露政府的非法用地行为。对于上级的检查，又多是“坐着车子转，隔着玻璃看”，很难真正去揭露地方政府的土地违法行为。因而，缺乏监督，使得地方政府更能够明目张胆的获取土地财政收入。

三、地方政府依赖土地财政的实证分析

近几年，陕西省经济取得快速发展，经济总量及财政收入不断提高，但这很大程度上是依赖于土地出让金收入。为了分析地方政府对土地的依赖程度，我们选取陕西省为例，对陕西省土地财政状况进行分析。

1.陕西省土地财政状况

“十一五”期间，陕西省是中国GDP增速最快的省份之一，位列“金砖四省”，而GDP的增长在很大程度上依赖于政府对土地的依赖。“十一五”期间，陕西省累计出让土地30.4万亩，取得土地价款高达900多亿元。

表1 陕西省出让土地及土地收益情况 (2002—2009年)

从上表可以看出，2002年以来，陕西省的土地出让面积大幅度增加，特别是2007年土地出让面积达45000亩，比上年增加250%。其土地成交价款在2007年也迎来了巨大收入，达到201.5亿元，成交均价在2006年达到53.72万元/亩的高价。

表2 陕西省土地财政收入 (万元)(1999－2007)

从上表可以看到，土地出让金占地方财政收入比重近几年持续上升。特别是2007年土地出让金收入为82.83亿元，占当年财政收入的9.29%。

表3 陕西省土地税收状况 (1999－2007)

由上表可看出，土地税收 (直接税收和间接税收)一直呈现上升趋势，说明近年来，陕西省税收收入很大程度上依赖于土地收入，并且，这种依赖状况不断地呈上升趋势。

表4 陕西省财政收支状况 (1999－2007年)

由上表可以看出，随着经济的发展，陕西省财政缺口越来越大，财政收支严重不平衡，在这种情况下，地方政府想要发展地方经济，需要获得大量的资金，而土地收入又是获取资金速度最快、获得资金额较大的一种方式，因而，财政缺口的不断扩大，为地方政府选择土地财政产生了极大的刺激作用。

由上面的分析可以看出，陕西省要获得地方经济的快速发展，在西部大开发中获得长足发展，引领西部地区经济发展，地方政府选择财政收入似乎成为了一种可能。但是，各种因素，如分权制、经济因素等，在地方政府选择土地财政的道路中是如何相互作用的，还需要进一步的探讨。本文在对土地财政问题成因做了理论分析之后，意欲通过计量经济的定量分析方法探寻经验数据的实际指向，验证上述土地财政的成因分析。

2.“土地财政”与地方政府“标尺竞争”关系检验

(1)数据说明

本文设定三个衡量地方政府标尺竞争的指标，分别为城市化率、一般预算收入和地区经济增长率。城市化率是衡量地区城市化水平的常用指标，代表地方政府在发展城市总体状况方面的绩效，用ur表示。一般预算收入是政府预算内财政收入的总称，用来衡量政府的财政收入状况，用ave表示。地区经济增长率用gdpr表示，代表实际GDP增长率，该项指标是以1978年的居民消费品价格为基期价格计算的实际GDP的逐年增长率，计算公式为GDPRt=GDPt/GDPt－1－1.土地财政指标用lf表示，包括土地出让金、土地直接税和土地间接税三个部分。

本文用于实证研究的样本数据城市化率ur、一般预算收入ave以及地区经济增长率gdpr均来源于2000～2008年《陕西省统计年鉴》和《陕西省财政年鉴》;土地财政lf由于数据的可得性较差，其中2002～2008年数据由笔者根据《陕西省财政年鉴》、《陕西省统计年鉴》、《陕西省税务年鉴》、《陕西省国土资源年鉴》、《中国税务年检》和《中国国土资源统计年鉴》等整理而得。

此外，由于本文采用的数据为时间序列数据，故通过取自然对数的方法，在保持原序列协整关系的前提下，消除序列中可能存在的异方差。取自然对数后的数列表示为lnlf，lngdpr，lnur，lnave.

表5 陕西省土地财政、城市化水平和经济状况 (1999－2007年)

依据前文的分析，土地财政主要受到地方政府间“标尺竞争”的驱动，那么建立土地财政与标尺竞争指标的回归方程如下:

其中，ξ为方程残差;D为虚拟变量，用以消除土地财政lf出现的异常值。

(2)平稳性检验

本文对变量的平稳性采用ADF检验，检验结果见表所示:

表6 模型中各变量ADF检验结果

由上表ADF检验结果可以得到如下结论。(1)对lnlf，lngdpr，lnur，lnave原变量进行ADF检验，其ADF值均大于10%显著水平上的临界值，说明原数据都存在单位根，为非平稳变量。

3.协整分析

以下应用Engle－Granger两步法对变量进行协整检验。对方程 (1)进行回归估计，结果为:

对回归方程残差进行ADF检验，结果显示残差序列ξADF检验值为－2.417，小于5%水平下的临界值－2.792，残差在5%的显著水平下平稳。由此可知，lnlf，lngdpr，lnur，lnave是多元协整的，因此上述方程长期关系存在，避免了伪回归，方程具有现实意义。

回归方程结果表明，模型中各变量系数均通过t检验;调整R2值Adj.R2=0.98，表明该方程各变量拟合度较好;D.W.统计量为1.80表明无序列自相关;F检验值为98.60，对应概率为0.0080，显示方程的线性关系在1%水平下显著。因此，土地财政与标尺竞争关系的回归方程为:

该方程含义为，在其他变量保持不变的前提下，经济增长率较上一年提高1%，土地财政相应提高0.9%;城市化率较上一年提高1%，土地财政相应提高1.59%;预算收入较上一年提高1%，土地财政相应提高0.42%。方程解释了地方政府“标尺竞争”从长期来看对土地财政的激励作用;同时，地方政府对城市建设和城市化水平的追求，比对经济增长和财政收入的追求更能驱动土地财政的扩大，这与实际较为符合。也可以说，城市化运动的推进，较大地刺激了土地财政规模的扩大。

四、总结

本文从土地财政的概念与实质入手，分析了地方政府对土地财政的依赖因素，并以陕西省为例，分析了地方政府与土地财政的依赖关系。由以上分析可以看出，政府预算收入、经济增长率以及城市化率等因素，都会造成政府对土地的依赖。而政府预算收入收到国家财税制度的制约影响，经济增长率在很大程度上受地方政府的政绩考核机制的影响，城市化率又是地方政府经济发展水平的一个重要指标。所以，地方政府的土地财政行为，归根结底，主要由财税体制因素，制度因素，政府行为因素，经济因素等多因素共同决定。

［1］蒋震，邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的 ［J］.宏观经济研究，2011(1).

［2］黄小虎.解析土地财政［OL］.http://news.ifeng.com/opinion/politics/detail_2010_，10/06/2707834_0.shtml.

［3］吴群，李永乐.财政分权、地方政府竞争与土地财政［J］.财贸经济，2010，(07).

［4］漆亮亮.地方政府“土地财政”模式的危害、成因及其治理－以厦门市为例［J］.中国国情国力.2010，(10).

［5］申明锐，罗震东.高房价中的土地财政作用机制初探.规划创新:2010中国城市规划年会论文集［C］.2010.