深化滨海新区管理体制改革的再思考

■李晅煜 杨 钊 孙 洋

天津滨海新区从1994年辟建至今，经过近20年来的不断发展壮大，经济综合实力大幅增强，区域服务功能日臻完善，已经在继深圳特区、浦东新区之后，名副其实地成为服务辐射我国区域经济发展的第三增长极。回顾滨海新区的发展历程，其每一步都伴随着对原有管理体制的修正、完善乃至重构，特别是2009年国务院批复了天津市 《关于调整天津市部分行政区划的请示》，同意撤销原塘沽区、汉沽区、大港区行政建制，成立统一的天津市滨海新区。至此，滨海新区管理体制改革全面启动，开发开放真正进入了由点及面、由局部到整体的发展新阶段。时隔两年，滨海新区的管理体制改革取得了显著进展，但同样还存在一些深层次问题尚未解决。本文将主要对此展开研究，并提出进一步深化滨海新区管理体制改革的政策建议。

滨海新区管理体制改革的主要进展

自2009年底成立统一行政区以来，滨海新区在推进管理体制改革方面取得的主要进展包括以下几个方面。

1.建立了统一的管理体制

撤销了滨海新区工委、管委会和原塘沽、汉沽、大港区建制，组建了滨海新区第一届区委、区人大、区政府和区政协，形成了统一的管理架构。在此基础上，成立了两类区委、区政府派出机构：一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会；一类是功能区管理机构，成立9个功能区党组和管委会，新建轻纺经济区、北塘经济区、中心渔港经济区3个管委会。与此同时，将原3个行政区的街道工委和办事处也划为区委、区政府的派出机构，由区政府授权委托城区管委会进行管理。

2.建立了精简高效的行政管理架构

滨海新区探索打造大部制管理体制，积极精简机构，压缩编制，区级四大机关的部门机构、内设机构、领导职数、人员编制均不大于原塘沽区规模，组建了全国同级区域中部门最少、最精简的行政架构。

3.形成了经济职能与社会职能相对分开的管理模式

滨海新区政府对公安、规划、土地、安监、基础设施和公共设施建设等职能实行垂直管理、集中统筹。同时委托城区管委会，行使辖区内的社会管理职能，强化教育、卫生、文化、社会保障等部门，同时设立经济发展局、街镇工作局等部门，重点推动街镇经济、农村城市化和城镇化进程；委托各功能区管委会主要行使经济发展职能，卸掉社会事务包袱，集中精力抓经济。

4.建立了分类服务的管理体系

在积极承接天津市政府下放的行政审批事项的基础上，滨海新区着力构建“一级政府、分类服务”的管理模式，具体思路是在新区层面，重点抓好规划编制、土地等资源能源调配、产业布局等事关新区发展全局的审批事项，其它事项全部委托下放。在管委会层面，除集中统筹的事项外，均保持了各自区域原有的审批权限和审批职能，滨海新区还将逐步把天津市政府新下放的权限逐步下放给各管委会。在街镇层面，统筹规划调整街镇布局和社区布局，统一建设社区便民服务中心和服务站，实行“一窗口受理，一条龙服务，一站式办结”，以实现群众日常生活服务“不出街镇”。目前，滨海新区已经建立了区级行政审批服务中心以及各城区和功能区行政审批分中心，在部分街道建成了社区便民服务中心 （站）。

5.初步建立了“新区的事在新区办”的运行机制

天津市委、市政府出台文件支持滨海新区先行先试，规定在天津市权限范围内，滨海新区能办的事，由滨海新区自己决定。滨海新区需要报送国家的审批事项，市有关职能部门不再审批，按程序报送。这使滨海新区具有率先改革、率先发展的体制机制优势。

滨海新区的管理体制改革整体上取得了较好的效果，集中表现在一方面改革比较彻底。滨海新区正式启动管理体制改革前，实际上设计了两套改革方案，一种是在原塘沽区和开发区基础上组建滨海新区，另一种是将原塘沽、汉沽、大港3个行政区全域合并。在这两套方案中，天津市选择了后者，这样既有利于整合老三区发展优势，增强滨海新区的整体竞争力，也避免了由于改革不彻底为滨海新区的长远发展埋下隐患。另一方面改革比较平稳。通过从原有的3个行政区各抽调1/3编制组建区级机构，选派年富力强的干部充实街镇基层单位，较为妥善了解决了机构改革中的人员安置问题；同时，改革未对经济发展产生不利影响，滨海新区两年来各项经济指标仍保持了较高的增长速度。

滨海新区管理体制改革存在的主要问题

滨海新区的管理体制改革虽然取得了积极进展，但仍然存在一些亟需解决的困难和问题，突出表现在以下几个方面：

1.行政层级问题

整合后的滨海新区虽然常住人口占到了全天津市的1/5，经济总量占到了全市的1/2，但在行政级别上仍与市内六区和市辖三县一样，同属正局级行政区。而在原有3个行政区政府机关基础上设立的塘沽、汉沽、大港3个城区管委会，以及开发区、保税区、高新区、中新天津生态城、东疆保税港区等国家级产业功能区也都同属于正局级单位。也就是说，在行政级别上，滨海新区政府与下辖的3个城区管委会和几个国家级产业功能区管委会是同级关系。这一行政职级设置的直接后果就是滨海新区政府作为统筹全区发展的管理机构，缺乏必要的约束力，在开展很多具体工作中面临着决策难以实施，政令难以落实的尴尬局面。

2.职权划分问题

滨海新区虽然致力于实行经济管理职能和社会管理职能相对分开的管理模式，但在具体实施过程中，各城区和功能区管委会之间仍难以避免的存在职能交叉、权责不清的问题。比如各城区管委会虽然被定位为主要行使社会管理职能，但仍然肩负着代管所辖街镇，发展街镇经济的任务；各功能区管委会虽然被定位为主要行使经济发展职能，但仍要承担交通、水电、环保等公共基础设施建设任务。因此，各城区和功能区管委会仍然要同时行使经济和社会管理职能，依然要保留相应的管理机构和人员设置。这就致使城区难以集中精力抓社会发展，功能区难以真正卸下包袱抓经济建设。

3.运行机制问题

当年浦东新区仅是在原川沙县基础上建立的，并不涉及跨行政区的整合问题，历经十多年的发展，直到2009年才进一步将南汇区并入浦东新区。与之相比，滨海新区成立之初就涉及对原有3个行政区的全面整合，其整合规模、复杂程度在全国都是少有的，也因此要面对更大的困难和阻力。这也致使滨海新区成立统一行政区两年多来，相关运行机制仍不尽完善。在利益协调机制上，滨海新区目前尚未理顺区内财政体制，对于部分发展事项的财政支付责任仍不明确，如有的城区管委会不愿承担原有债务责任，不愿支付社会事业发展投入等，认为这些理应由区财政承担；而滨海新区目前仅从各城区抽取10%，从各功能区抽取20%的财政收入充实区财政，大头仍然留在各城区和功能区，区财政支付能力有限，难以完全满足各项工作需要。在联系互动机制上，3个城区和几个国家级功能区的很多工作仍直接对口天津市，造成同样一件工作往往需要市里和区里反复开会传达布置，基层单位疲于应付，影响工作执行效率。同时，各城区和功能区发展定位仍有重叠和雷同，比如辖区内的中心商务区、中新天津生态城、渤龙湖总部经济区、北塘经济区都提出要发展总部经济，但彼此之间又缺乏必要的沟通合作机制，为完成区政府下达的招商任务，就难以避免的存在争夺项目、争夺资金等内耗现象，无法真正实现资源共享、优势互补、错位发展。

4.机构设置问题

滨海新区的机构设置遵循我国大部制改革的一贯做法，力求精简。但从我国各地推行大部制改革的实际情况来看，仍然没有从根本上摆脱全能型政府的观念，在政府职能未减少，并日益增加的情况下，机构的精简、人员的缩编导致需要管好的事情“无人管、无力管”，最后不得不陷入“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。为避免出现这一问题，滨海新区主要是借鉴浦东新区做法，通过一个部门加挂多个牌子，一套人马兼管几项工作的方式控制机构的再膨胀。但这一做法并不能从根本上解决问题，长此以往，各个工作部门必然是顾此失彼，具体工作人员必然是难堪重荷，影响效率。

深化滨海新区管理体制改革的几点建议

本文认为造成滨海新区管理体制改革存在以上问题的原因主要在于两个方面。一方面是客观原因。即管理体制改革固有的复杂性决定了滨海新区的改革不可能一蹴而就，必然要面对来自内外部的各种压力和挑战，需要相当长的一段过渡期来理顺体制、健全机制、凝聚人心，产生一系列阶段性问题也就在所难免。另一方面是主观原因。即滨海新区现行的管理体制架构存在一定的设计缺陷，主要是虽然撤销了原有3个行政区建制，但仍然保留了3个城区管委会，人为的在区政府与各街镇之间增加了一个管理层级。虽然短期看，这样可以起到稳定干部队伍、减少改革阻力的有益作用，但长远来看，增加了协调难度，加大了行政成本，不利于改革向纵深发展。针对问题和成因，本文认为滨海新区未来应从以下几个方面入手，深化管理体制改革：

1.强化区政府权威性和领导职能

在滨海新区现行的行政层级设置框架下，由于3个城区管委会和几个国家级功能区管委会虽然被确定为区政府的派出机构，但行政层级与新区政府相同，这必然造成区政府权威性不强、约束力不够，难以真正行使统筹职能。而重新设置行政层级又必然面对体制内的诸多困难，实施难度较大。因此，在不触动现行行政层级设置前提下，要想理顺滨海新区的管理体制，首先必须强化区政府的领导职能，关键在于以下几个方面：一是强化管理权。建议天津市委、市政府准许滨海新区区委、区政府设立、调整或撤销各级派出机构，并根据统筹管理需要，确定、调整其具体管理职权；明确各功能区必须接受新区政府的统一领导，对市管功能区，委托新区代行管理职权；准许新区根据经济社会发展需要，调整、优化现有功能区管理职权和机构设置，可以设立其他经济功能区；采取区委、区政府领导兼任各城区和功能区行政一把手的方式，强化区政府统一领导。二是强化财权。尽快建立全区统一的财政预算体制，规范并明确各部门财政支出，在此基础上调整优化财力结构，逐步增强区级财政支付能力；进一步细化各城区和功能区财政支出责任，明确具体经费负担办法；研究设立偿还政府性债务和发展社会事业的财政专项。三是强化人事权。赋予滨海新区推荐各功能区局级领导权限，市委、市政府优先考虑、择优任命；赋予滨海新区任免、调整各级机关处级领导权限，报市组织部门备案。

2.理顺城区和功能区管委会管理职权

滨海新区管理体制改革涉及重新划分和设置区政府、3个城区、各功能区、各街镇4个层级的管理职权，本就任务繁重、阻力较大，加之随着滨海新区经济社会的快速发展，各区域的发展任务、管理重点必然是不断动态变化的。在这样的背景下，如果采取发现一个问题，调整一项职权的方式解决问题，必然陷于被动。因此，必须强化职权划分的顶层设计，努力从根源上解决问题。具体建议有以下4个方面。一是压缩管理层级，推行“扁平化管理”。撤销3个城区管委会代管街镇职权，改由区委、区政府直接领导，强化区政府对于各城区、功能区和街镇的垂直管理。二是合理划分经济建设与社会发展职能。逐步剥离3个城区管委会的经济发展职能，只保留其城市管理和公共服务的相应管理职能；各产业功能区的社会管理和公共服务职能全部移交城区或所处街镇，真正实现城区抓社会、功能区抓经济，各展所长、各司其职的管理模式。三是优化机构设置。裁撤、合并各城区和功能区内设机构，城区只保留医疗、教育、社保、城市管理等社会管理部门，功能区只保留招商引资、企业服务等经济发展部门，接受区政府相关职能部门的统一领导；有关基础设施和公共服务设施建设工作，由区政府规划建设部门统筹组织实施；机构整合产生的富余人员充实到各街镇基层单位，着力发展特色经济、提供便民服务等。四是下放行政审批权限。根据各城区、功能区、街镇行使管理职权需要，本着充分放权、重心下移的原则，将各类行政审批事项和权限尽量下放到各基层单位和服务一线，实行就地审批、就近审批，提高审批效率。

3.完善运行机制和服务模式

滨海新区深化管理体制改革不仅要在体制架构上进行重新设计，更加重要的是尽快建立健全政府相关运行机制，最大限度的克服现有体制障碍，将体制设计延迟于经济社会发展需要的成本和损失压至最低。为此，本文建议：一是建立统一的对口工作机制。天津市级各职能部门应直接对口滨海新区政府及其所属职能部门部署工作，避免一项工作越级布置、反复传达、效率低下。二是建立利益分享机制。在区级财政中，设立专项转移支付账户，由各经济功能区每年拿出一定的财政收入，贴补和支持各城区和街镇发展社会事业；鼓励各经济功能区在各城区和街镇发展飞地经济，并建立税收分成机制，充实各城区和街镇财力。三是强化交流合作机制。按照“东港口、西高新、南重化、北旅游、中服务”的产业布局规划，引导各经济功能区发挥各自优势，重点发展3-4个主导产业，避免产业雷同，促进错位发展；鼓励各经济功能区共享招商信息、加强招商合作，合力引进更大的项目资源。对于合作引进的项目，由参与招商的经济功能区协商确定项目选址，合作成立项目工作组推动开发建设，项目收益可以考虑按各功能区所承担的开发建设成本比例分配。同时，滨海新区还应率先探索政府购买服务的新模式，将社区服务、城市管理等部分公共服务职能，逐步向专业化服务机构转移，并探索市场化运营模式，以减轻政府部门负担，一定程度上避免机构二次膨胀。

除以上之外，天津市应抓紧研究制定新的 《滨海新区条例》，以立法的方式，尽快明确滨海新区成立统一行政区后，新区政府与各城区和功能区管委会的职权划分、机构设置、管理规范等，在有法可依的前提下，指导和推动滨海新区进一步深化管理体制改革，切实消除制约滨海新区经济社会发展的体制机制性障碍。

参考资料

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