畜产品质量安全监管中的风险与控制

文│李凌 任小红 石岩（河南省温县畜牧局）

笔者通过调查与研究发现：当前，在畜产品质量安全监管体系建设以及日常监管工作中存在着一些问题和风险，应该得到有关方面重视。

一、问题、原因及其可能引发的风险

1.身份不清，行为不明，可能引发违规、败诉风险。

一是混淆了部门与部门之间的职能界线。目前，我国的畜牧兽医管理体制还处在不断改革和深化阶段，畜产品质量安全监管体系建设尚不完善和成熟，各地在畜产品质量安全监管机构的规划设置、职能分配、责任划分等方面都不尽相同。特别是在畜产品质量安全监管这项工作的安排上，由于各地对某些法律定义和概念的认识与理解不同，所以，在实际操作上就有很大差异。

这些做法可能存在以下风险：指定的监管、监测机构的合法性可能被质疑； 指定的检测机构资格与认证可能被质疑；指定的检测机构可能会因自身的检测能力和检测条件所限而影响监管工作顺利进行，甚至误判和错判；专职、专业类监管和监测机构现有的编制、人员、设备、经费等公共资源可能被闲置、浪费；在监管系统内部可能存在不公平、不协调等情况；一旦启动诉讼程序，有些被指定的监管、检测单位可能存在败诉、赔偿风险。

二是混淆了运动员与裁判员界线。一个机构多种身份。譬如，一个动物卫生监督机构，既从事动物检疫，又实施动物卫生监督；既从事畜产品质量安全检测，又进行畜产品质量安全监管。照此下去，将来若实施了兽药药物残留检测、有毒有害物质检测，还可能有更多种身份施加于身。

三是混淆了可以收费与不得收费界线。《农产品质量安全法》第三十四条明确规定了政府监管部门在实施监督抽查检测时，应当委托有检测能力、符合条件的资质检测机构进行检测，不得向被抽查人收取费用。

这里说的“不得向被抽查人收取费用”应该是指政府监管部门不得向被抽查人（即畜产品生产者）收取费用，说明人民政府是一个对人民群众高度负责的政府，投入公共资源，保障公共利益，正是各级政府积极践行促民生、保民生的一种具体体现。

监管部门实施的监督抽查检测属于行政行为，检测机构进行的专业检测属于事业性质的技术行为。法律、法规并未规定检测机构实施专业检测时不得向委托方收取费用，实际上，有资质的检测机构对委托方的检测从来都不是免费的，无论是来自政府监管部门的委托，还是来自养殖企业的委托。也就是说，畜产品生产者如果向有资质的法定检测机构申请委托检测，检测机构是可以向畜产品生产者收取费用的，不属于“不得向被抽查人收取费用”的范畴。

因此，笔者认为，根据现行做法，如果是生产者向当地检测机构提出委托检测申请，当地检测机构接受委托并对其畜产品实施分析检测，这种行为就不应属于监管部门的监督抽查检测，而应当属于养殖企业的委托检测，检测机构就可以向委托方（亦即生产者）收取费用。

2.标准不明，态度暧昧，可能引发“被违法”风险。尽管在当前检测技术达不到《农产品质量安全法》所要求的畜产品中“不得检出盐酸克伦特罗、莱克多巴胺、沙丁胺醇（统称‘瘦肉精’）”的法定质量标准，但是，作为政府和政府职能部门又不能等闲视之，还必须利用可利用的条件，采取可采取的措施来防止含“瘦肉精”畜产品流入市场。可是，有关部门至今未能明确在监管系统内部应该统一使用哪一种检测工艺和哪一种规格标准的检测卡。所以，各地的畜产品质量安全监管部门只好各行其是，各出奇招，所使用的检测卡品牌鱼龙混杂，检测精度参差不齐，这也就给各地的畜产品质量安全监管工作留下了大大小小的漏洞。因此，处于最上游，负责养殖环节监管责任的畜牧部门监管责任人，目前处在一个十分尴尬和危险的境地。

3.监督抽查检测不规范，可能引发“被违规”风险。检测方法不规范。 无论是养殖企业根据规定实施自检，还是屠宰企业根据规定实施自检，或是监管部门按照规定进行委托检测或监督抽查检测，都未明确和规定在委托检测或监督抽查检测时必须使用何种检测方法。《农产品质量安全法》只明确复议时不得使用快速检测法，却并未明确在委托检测或监督抽查检测时不得使用快速检测法以外的其他检测方法。

档案运用不规范。 按照《中华人民共和国畜牧法》《农产品质量安全法》规定，动物养殖场、养殖小区应当建立养殖档案，并载明规定内容；县级以上人民政府农业行政主管部门在对农产品实施监督抽查中，可以查阅动物养殖场户的养殖档案（记录）。

可是，据笔者了解，目前一些养殖场主的手里一般都有三、四种版本的档案，且每一种养殖档案，少则两、三本，多则十二本。这些档案都是由相关职能部门和单位精心设计并发放，要求养殖场户必须如实填写的。但是，确实还需要有关部门下工夫认真调查和研究，需要各部门充分沟通和协调，以简便、实用、统一为原则，统筹安排，科学设计。

检测名录不确定。目前，已知的类似“瘦肉精”等禁用药物和添加物多达七种以上。这些国家明令禁止在动物饲养环节使用的药物和添加物都会影响到畜产品质量安全，都会对消费者的身体健康和生命安全带来危害。按照《农产品质量安全法》和农业部禁用药物规定，这类药物和添加物在畜产品中都是不得检出的，都是必须绝对禁止的。但是，由于受当前设备、技术、能力等条件的限制，目前，能够实施监测的只有上述三个品种，其他品种均未实施监测，这也是目前各地监管工作上存在的又一重大漏洞和风险。

二、预防和控制风险的基本思路

畜产品质量安全监管是一项长期而艰巨的任务，也是一项系统而繁杂的庞大工程，各级政府及其职能部门都应当用心智、细谋划，运筹帷幄，统筹规划，精心部署，长抓不懈，积极采取有效措施，及时解决好工作中出现的新情况、新问题，预防和控制好可能引发的各种风险，力争收到事半功倍的效果。

1.推进药残检测，实现三检同步。“有令必行，有禁必止”。根据《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律规定，药物残留检测不合格的畜产品不得销售。目前，我国畜产品质量安全法律体系和监管体系已基本建立，各种基础设施和配套建设也基本完备，开展药残检测的时机和条件已基本成熟，借助当前畜产品质量安全普遍受到关注和重视的有利形势，建议有计划、分步骤推动药残检测这项工作，并与动物检疫、“瘦肉精”检测同步进行，实现三检同步，给我们的畜产品质量再加上一道安全阀。

2.明确质量标准，做到有法可依。呼吁国家农业行政主管部门，尽快会同和组织相关部门、单位及专家、学者，共同商讨、研究和制定国家畜产品质量安全标准、兽药残留检测标准、检测方法标准、检测卡计量标准等，依法保护广大监管工作人员利益，解除监管工作人员后顾之忧，保证畜产品质量安全监管工作全面、顺利开展。

3.加强技术研发，提高监管能力。建议组织有关科研单位，进一步加强兽药残留和“瘦肉精”等检测技术的研究、开发与应用推广工作，切实提高基层监管机构对畜产品质量安全的监管监测能力。

4.改进检测工艺，降低行政成本。要摈弃过去的“盯人战术”，要考虑到投入的行政成本与产生的社会效益之间的合理性。不能只看到自己工作的重要，而忽视了群众利益的重要，既要达到监管的目的，又要节省行政资源，保证畜产品流通顺畅和质量鲜活。

目前，我国已基本实现生猪定点屠宰，建议将兽药残留与“瘦肉精”检测重点放在养殖和屠宰两个最关键环节，进一步简化检测、检疫程序。这样，既可以保证源头监管、质量追溯和畜产品质量安全需要，又可以大大降低政府在畜产品质量安全监管工作上投入的行政成本，提高工作效率。

5.明确监管职责，落实监管责任。在认真学习领会现行法律、法规基础上，结合现实情况，及时制定与之配套的部门规章等制度，将现行法律、法规进行合理延伸、细化和衔接，使各项法律制度在实际应用中更便于理解、把握和操作。要尽快以法律形式，明确和落实畜产品质量安全监管主体，充分利用现有的监管和监测机构的各种有利条件，进一步充实完善技术队伍和设施设备的配套建设，真正运用和发挥好各级监管机构、监测机构的职能与作用。

6.凸显行业特色，提升整体形象。建议国家明确和制作畜产品质量安全监管专用标志、车辆、服装、设备用具等。从其名称、字体、图案、颜色、车型、外贴标志，再到标志服装、佩戴的各种徽章以及其他专用设备和工具等方面，通过广泛征集，组织专家评审，全面规划设计，统一制作和配发。同时，制定并推广具有鲜明特色，符合时代发展趋势和潮流，彰显青春风采的行业规范，其中包括标志使用规范、着装规范、用语规范、形体规范、行为规范等，并邀请专业人士对所有工作人员进行统一培训和教育，努力建设和打造一支高素质、全新的畜产品质量安全监管队伍，以此来彰显法威、提醒自己、警示世人、传播力量。

7.深化体制改革，合理配置资源。在畜牧兽医管理体制改革上，应合理规划机构设置，科学统筹机构职能，根据各地畜牧业发展水平和畜产品质量安全监管工作的实际需要，适当增加监管机构编制，充实专业技术力量。

一是建议将重大动物疫病预防与控制、动物检疫、兽药（疫苗类）饲料（添加剂）质量管理、兽医诊疗行业管理以及泔水、垃圾物、有害物残留、注水等涉及畜产品质量安全的监督管理职能，统一划归到地方政府设立的动物卫生监督管理局或畜产品质量安全监督管理局。下属的动物医学卫生中心、畜产品质量监测中心为行政监督与执法的行政事业性单位，具体实施上级制定的各项行政管理措施，为畜产品质量安全监督与管理提供可靠的技术支持和服务。

二是建议将有关饲养、繁殖、遗传、种畜禽、饲草、草原、生产与价格监测统计、政府补贴类项目管理等涉及畜牧业发展的技术与管理职能统一划归政府畜牧行政主管部门，主要通过行政手段进行管理。下属的畜牧工作站、饲草（草原）监理站、项目管理中心等二级机构为公益性事业单位，为政府推动和发展畜牧业提供技术支撑与服务。

三是将其他类似兽医诊疗、兽医防治、兽用生物制品、种畜禽和遗传物质、草种等科研与生产经营性单位推向市场，以企业对待，实行自主经营。