论地方政府融资平台发展存在的问题及改善

成都龙泉驿区国有资产投资经营有限公司 黄萍

2008年以来，我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以面对极其严峻复杂的国内外经济环境，国内经济逐步企稳回升，但经济发展的不稳定、不确定、不均衡因素仍然较多，特别是在适度宽松的货币政策下，信贷高速投放积累的风险隐患也正在急速增加。各级地方政府为了促进本地的基础设施和公用事业建设，改善投资环境，在地方财政无力充分支撑大规模基本建设的情况下，通过各种变通方式设立众多的政府性公司，建立地方融资平台以获取资金。地方政府融资平台发展迅猛，地方政府“隐性”负债蕴含的各类风险可能成为影响国内经济健康发展的重要因素。

目前地方融资平台贷款的风险敞口约在1.76万亿元，而同期银监会公布的整个银行业的拨备约在1.3万亿元，在没有到还本高峰时期，这部分风险还没有具体表现。现阶段处于付息阶段的地方融资平台贷款都是2009年发放的项目，期限多为两到三年。因此，目前这些项目不存在付息的压力，但是未来或将产生还本的困难，根据贷款期限推算，真正的偿债风险或将于2012至2013年爆发。2012年左右，还本付息额将由2010年的1.3万亿元大幅攀升至2.7万亿元，随着集中还本付息阶段的到来，到那时，银行不良资产可能会显著上升。

一、地方政府融资平台发展中存在的问题

（一）对宏观政策的干扰

从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。

由于地方政府融资平台通常是为地方上的基础设施建设项目而设立，为项目筹措建设资金，这些项目一般具有资金需求量大、使用周期长的特征。2009年，大量的信贷投向地方政府融资平台之后，为确保项目的持续投入与运营，未来几年的信贷投放规模极可能保持较高的被动增长趋势。中金公司最新的预测认为，在老项目后续融资的带动之下，地方政府融资平台的贷款余额将可能达到十万亿元，在这种情况之下，国家信贷投放的调整空间将会极大缩小，严重威胁国家的金融安全。

（二）地方投融资平台的融资状况透明度低

地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有些地方政府自身也很难说清不同层级政府投融资平台的对外负债与对外担保状况。而且，商业银行在与地方政府的互动中相对处于劣势，地位的不完全对等使得商业银行通行的一些风险控制风险管理手段在地方政府投融资平台贷款上难以有效落实，目前该类贷款主要是并没有真正法律效力的财政承诺函等形式担保。这些投融资平台总体上负债率都非常高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。

（三）地方融资平台的统计口径统一度低

关于地方政府融资平台的统计口径模糊不清，主要是平台范围界定和负债规模的统计较难统一，监管层和理论界对此存在广泛争议。关于地方政府融资平台的范围界定，人民银行、财政部、银监会都陆续出台了一些规定，但各自的判断口径并不统一，且至今尚无标准定义。其中，人民银行的统计口径范围最大，包括土地储备、城投、开发园区和交通运输等贷款；银监会的统计口径则侧重于贷款主体是否为政府所控制、主导或者担保等；而财政部的统计口径最小。各方统计口径的不一致造成了难以准确掌握地方政府融资平台的具体负债规模。

二、促进我国地方政府融资平台发展的主要建议

（一）完善中国财税体制，平衡地方政府事权和财权

地方政府事权和财权不匹配是政府融资平台泛滥的根本原因，因此，为促进地方政府融资健康、稳步发展，首先应完善中国财税体制，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性，并摸清和掌握地方政府的债务规模，制定一套科学合理的风险控制标准，既符合地方财政债务状况，又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势，通过这套风控标准监测和预防债务风险的发生。在成熟市场，大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准，如美国联邦政府就对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准，而且还制定了风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

（二）增强地方债务信息的透明度

在现阶段，急需摸清地方政府现有债务规模，减少金融机构与地方政府之间的信息不对称，防止盲目借贷，提高地方财政及债务信息的透明度，打造“阳光融资”的地方融资平台发展道路。这需要通过建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为，增强政府融资平台运作的透明度；还要建立地方政府融资平台债务情况的公开披露制度，促使地方政府隐形债务明晰化；针对监管力度不够的现象，要加大投融资行为的监管主体建设，建立健全地方政府监管机制。

（三）利用信托模式来为城市基础设施建设进行融资

信托是一种特殊的财产管理制度和法律行为，同时又是一种金融制度，作为一种聚集社会资金的投融资工具，能够实现基础设施投融资渠道和运作方式的多元化，有效解决基础设施建设资金短缺问题。信托投资公司与银行信贷、保险并称为现代金融业的三大支柱，信托投资公司根据项目情况，设计推出信托产品，引导社会资金，以贷款、投资、出租、出售等多种方式管理资产和融通资金，为地方基础设施建设提供金融支持。作为一种投融资中介，信托投资公司可通过单独或集合方式发行信托计划的方式筹集社会资金，对基础设施建设项目提供股权或债权融资支持；亦可以基础设施建设项目的经营类资产发行受益权信托，促进和改善其流动性。

[1]魏国雄.“建立地方政府融资平台的融资约束机制”，《中国金融》[J].2009

[2]谢世清.“城市基础设施的投融资体制创新”，《国际经济评论》[J].2009