探索非经营性和准经营性城市基础设施项目的融资途径

杭州市城市建设投资集团有限公司 陈立耘

杭州市环境集团有限公司 冯广德

杭州市城市基础设施建设发展中心 黄晓东

城市基础设施是城市经济发展的重要基础，是改善民生的支撑条件，对促进城乡、区域协调发展起到先导作用。近年来，随着我国城镇化进程的加快，以及城市居民对出行、居家、休闲等方面生活质量要求的提高，我国加大了对城市公共基础设施建设，取得了很大的成就，但同时也遇到了许多问题，而最大的问题就是资金问题，尤其是在目前我国宏观调控，银根紧缩的形式下，如何有效解决融资问题，更显得迫切和重要。

一、城市基础设施的主要分类

根据城市基础设施建设项目是否具有公共产品特性，能否直接产生现金流，将其分为三类：经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性项目是指能直接产生现金流，且有利润的项目，如收费高速公路；准经营性项目有收费机制和现金流入，但无经营利润，如享受财政补贴的公交、燃气等；而非经营性项目则指没有收费机制和现金流入的项目，如市政道路、桥梁等。

经营性项目一般能够通过市场实现资源的有效配置，而非经营性项目和准经营性项目由于其公益性和非盈利性，并且常常投资巨大，是私人或企业不愿或没有能力投资的领域，无法实现市场配置，因此就必须由政府负责此类基础设施的投资和供给。而这两类项目投资资金需求量大、投资风险高、时间周期长，再加上自身无法产生现金流，或虽有现金流但无经营利润，进一步加大了其融资困难，如何实现该两类项目的有效融资正是笔者想要探讨的核心。

二、目前城市基础设施项目面临的主要融资问题

（一）投资主体单一

根据城建资金投资主体结构，据统计，大约有80%的资金来自政府投资和银行贷款，而来自于发行证券、资产证券化等市场化程度较高的模式融资则只有20%不到的比例。政府作为投资主体，能够保证稳定的资金来源，但其缺点也不容忽视：财政收入受到税收等限制，难以达到和基础设施需求相匹配的增长速度。同时也正因为政府投资一直处于主导地位，才影响了外部资金的介入。

（二）过多依赖国内贷款

银行贷款目前仍是城建资金的主要来源。过度依赖贷款，其存在的缺陷在于：所借资金巨大，造成贷款利息负担过重。长期借款以及借新还旧导致每年需贷款的比例正在逐年攀升，而当年实际可用资金比例则逐年下降。

（三）过度依赖土地出让金

在目前基础设施建设中，土地出让金的作用举足轻重，约占总资金需求的30%-40%，地方政府往往根据土地市场情况来安排建设规模，但是随着政府土地制度改革的深入，城市土地的增量供应不断减少，带来出让金也将相应减少。

三、研究思路

鉴于该两类项目属于公共产品，应由政府承担的属性，以及《国务院关于投资体制改革的决定》明确的“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”的政策依据，笔者考虑通过采取多种措施将非经营性项目和准经营性项目转换为经营性项目，利用政府自身财政信用，吸引民资、外资参与城建设施项目的投资、建设与运营管理，然后在项目建成后的一段时期内，再用财政性资金慢慢地向投资人支付投资回报，从而提高财政资金使用效率，实现“四两拨千斤”。

四、吸引国外和民间资本的主要途径和方法

（一）采用“影子收费”实施基准收入补贴政策

对市政道路、桥梁等不收费的非经营项目，通过招商吸引私人资金，由私人公司投资建设，然后由政府采用“影子收费”的办法，设定虚拟流量费，以设施的使用流量为自变量，计算应补贴费用，再根据本金和一定利润支付补贴。

（二）运用BOT、TOT等项目融资手段

政府通过对污水处理、垃圾处理等项目特许权的授予，赋予投资人在一定期限内建设、运营并获取项目收益的权利，期限届满时项目设施移交给政府。这样既能解决政府财政资金不敷项目需求的困难，又能保证项目公司在经营期间的获益权和国家对基础设施的最终所有权。

（三）对地铁、轻轨和公交等项目采用设备融资租赁

融资租赁在发达国家是仅次于银行信贷的第二大金融工具，渗透率接近三成。目前这项金融服务在中国的江浙等发达地区已经得到较为普遍的利用。因此对于公交、地铁、轻轨等需要投入大量资金的设备、车辆等可考虑申请融资租赁，先得到设备使用权，再以类似按揭贷款的方式分期支付租借设备费用。

（四）发行长期城市债券

国家审计署公布的数据显示，截至2010年，地方政府财政欠账达10万亿元。为缓解地方政府债务负担，我国将启动地方政府自行发债试点。目前浙江、广东和山东等多个省份正在为自行发行地方债券试点做准备。另一方面，利用目前企业融资政策相对较宽的形势，积极争取通过组建合格的项目公司（或法人企业）发行长期企业债券，实现用城市百姓的钱，去建设和经营城市基础设施的目标。

（五）实施资产证券化手段

通过结构性重组，将缺乏流动性但具有未来现金流收入的资产构成的资产池转变为可以在金融市场上出售和流通的证券，例如，垃圾填埋、污水处理等项目，由于其未来能产生稳定的现金流，而且存在费用的收缴及时、到位率高等特点，很适合实施资产证券化手段。

（六）利用项目周边土地升值弥补项目投资

市政道路和地铁、轻轨等项目的实施对于周边地块的成熟具有很好的带动作用，能够使得土地价值有很大提升，因此可以利用轨道交通的这一特性，采用实施该类基础设施项目与其周边地块捆绑开发的手段，用周边土地产生的收益来投资或补贴基础设施项目。香港地铁便是一个成功的案例。使得香港地铁公司在没有经常性的政府补贴下，财务依然得以保持稳健，有能力持续发展，开拓更多路线及相关业务的商机。

（七）开发利用城建资源来筹集资金

目前在这方面实施的最典型的一个例子就是户外广告，公交车体、公交场站、停车库的广告收益都可成为该基础设施项目资金筹集的一个补充。地下管线资源的利用更是如此，由国有公司筹资统一建设地下弱电管廊，然后再向各有使用需求的单位或运营商出租或出售，来解决前期建设资金的回收问题。

五、相关配套措施

通过“影子收费”等措施为实现非经营性、准经营性城市基础设施项目向经营性转换创造了技术条件，但还需从完善我国有关的法律和体制等方面强化配套措施建设，为资金的引入创造体制条件。

进一步出台鼓励社会资金进入基础设施项目的细则，简化审批，打开通道，放宽体制限制。

建立有效补偿机制，按照保本微利的原则，解决目前公交、水、气等价格成本倒挂问题，使得此类市政公用项目投资具有吸引力。在此方面可以采用税收减免、为投资人提供基础设施建设和经营用地等补偿方式。

构建完善的服务体系，形成一套完整的服务支撑络，逐步建立起投资环境优、办事效率高、行政成本低的服务体系，增强引资吸引力。

加强监管，保障公共产品质量。为防止因资本的逐利性而影响公共产品质量，政府应该从产品安全、服务以及价格三个方面加强对民资或外资企业的监管，以保障老百姓正常生活需求。

[1]毛腾飞.《中国城市基础设施建设投融资问题研究》，中国社会科学出版社2007年版

[2]蒋先玲.《项目融资》，中国金融出版社，2001 年

[3]顾炜华.《对城市基础设施建设融资的研究》，《科技风》2011年第8期

[4]王洋华.《城市基础设施投资融资研究综述》，《时代经贸（下旬刊）》2008年第S6期

[5]吴庆，《吸引民间资本投资基础设施研究》，国务院发展研究中心青年招标课题，2000年4月