土地利用总体规划数据库年度执行和更新工作几点建议

2012-09-29宁波市国土资源信息中心徐财江

浙江国土资源 2012年5期

宁波市国土资源信息中心徐财江

宁波市国土资源信息中心徐财江

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是实行土地用途管制、落实最严格土地管理制度的基本依据。随着新一轮土地利用总体规划修编工作的完成，各地都已建立了基于省厅《浙江省县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》（简称《省标》）的1:10000乡（镇）土地利用总体规划数据库，并通过省厅数据库质量检查软件的严格检查，较好地确保了本轮规划数据库的质量。规划数据库的建立适应了新形势下利用现代科技信息手段规范和创新国土资源管理对土地利用规划提出的新要求，实现了从纸质图件粗放式管理向标准化、规范化及精细化管理的转变，并全面提升了土地利用总体规划管理的效率与水平。经过一年左右时间的规划实施，如何对该数据库进行及时的管理、维护和更新，实现省、市、县三级土地利用规划实时同步更新及变更过程与结果的有效监管成了一个亟待解决的问题。在时间紧、任务重的情况下，省厅及时下发了《关于开展全省2011年土地利用总体规划数据库成果年度执行和更新工作的通知》（浙土资厅函〔2012〕275号），并组织专家编制了《浙江省土地利用总体规划数据库年度执行和更新技术规定（试行）》（简称《规定》），为开展数据库动态更新提供了详细的作业依据。笔者结合日常工作体会，提出以下建议：

一、结合年度执行与更新工作，加快信息系统建设和升级完善工作

土地利用规划管理信息系统是土地利用总体规划数据库管理和年度执行与更新的重要平台。目前，宁波市级和所辖各县（市）、区都开展了土地利用规划管理信息系统建设工作。本着边建设边完善的思路，通过近一年时间的建设、试运行和修改完善，已经取得了一定成绩。但在实际使用过程中还存在不足，比如系统功能在做规划修改调整、图形变更、指标管理、历史数据管理等方面还有待进一步改进。

为了提高数据库年度执行和更新工作的效率和质量，可借此机会加快推进规划管理信息系统建设力度，特别是系统的变更功能，从而充分发挥系统在土地利用总体规划管理各项工作业务中的作用。同时，通过应用系统进行日常业务数据的管理与操作，可以利用积累的成果数据进行统一快速更新或者进行实时数据变更，实现规划数据的“月清季累”，确保现势性。相对于采用传统的人工作业方式进行逐地块收集数据并更新数据库，利用规划管理信息系统还可以减轻工作量、提升工作效率、节省工作经费，且能有效避免发生漏上图和错上图等现象。

二、加快研究出台省标数据库与部标数据库的对接方法

在新一轮土地利用总体规划修编工作，各县（市）、区严格按照《省标》建立了符合要求的1:10000比例尺的乡（镇）土地利用规划数据库。另一方面，国土资源部在2010年9月份颁布了《市（地）级土地利用规划数据库标准》（TD/T1026-2010）、《县级土地利用规划数据库标准》（TD/T1027-2010）和《乡（镇）级土地利用规划数据库标准》（TD/T1028-2010）三个国家标准（简称《部标》），随后在《国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》（国土资发〔2011〕3号）一文中要求各县（市）、区提交符合标准要求的三级规划数据库。通过对《省标》和《部标》进行比较，两者的差异主要体现在空间要素图层的分类、图层的命名、属性结构、字段类型、属性值代码等方面，比如空间要素图层的划分上，《部标》被分为52层、而《省标》为25层。因此，要进行不同标准之间数据库无缝转换，有一定的技术难度。

根据《规定》要求，为了确保两套数据库成果的一致性，对按《省标》建立的数据库进行更新后，还需要按《部标》进行同步转换。因此，建议省厅在具体实施过程中出台对基于两个标准的数据库进行无缝转换的具体操作方法，减轻各县（市）、区对两套数据库成果的管理、维护和更新的工作量，避免出现对《省标》数据库更新一次，还要按《部标》转换一次。

三、扩展规划执行更新层表结构，提高效率

根据《规定》要求，数据库年度执行和更新的内容分三大项十二小类。其中，对在2006年1月1日至2011年12月31日期间规划执行项目采用添加并更新规划执行数据层（GHZX）的方式进行表达；对已批农转用项目、有条件建设区土地规划用途调整、预留指标落实等涉及规划修改的项目还需修改数据库中规划用途层（GHYT）、规划地类层（GHDL）和用途分区层（YTFQ）；另外，还需要填报不同类型的表格。

这种更新方式对图形和有关属性进行了分离，从数据的管理、维护、使用等方面考虑可能存在一定的不便之处。因此，建议通过对有关图层的表结构进行扩展或改变更新方式来达到图、数一体化管理。以规划执行层（GHZX）中已批农转用类型为例，通过对表结构添加“批准面积”、“批准用途”、“农用地转用面积”、“占用耕地面积”、“占用基本农田面积”、“新增建设用地面积”字段，可以解决因农用地转用报批存在的实测面积、规划和土地利用现状图量算分类面积不一致，从而造成指标核减不能从图形中直接量算的问题。另一方面，在设计字段类型时还需要统筹考虑不同字段间的逻辑关系，从而减少数据冗余。如新增建设用地面积=农用地转用面积+占用未利用地面积，根据上述关系可以计算出新增建设用地占用未利用地的面积，表结构中就不需要列出占用未利用地面积的字段。通过扩展字段后，《规定》中的有关表格可以直接通过对规划执行层统计得出，不需要手工填报。通过上述优化，不仅可以掌握变更地块的空间位置、范围、形状、分布等空间信息，通过对应的属性字段还可以掌握不同项目涉及到各类规划指标的使用情况，为日常使用过程中进行各类数据的表格填报、统计等工作提供便利，从而达到更加科学高效的土地利用规划数据管理与使用。

图1 影像图套合新增建设用地布局

四、加强与土地利用年度变更调查等有关工作的衔接，提升质量

根据《规定》要求，本次工作需要与第二次土地调查成果数据中的行政边界、基本农田划区定界、农村土地综合整治等相关成果进行衔接。从衔接的内容与方式看，还可以做进一步的深入研究。这里重点分析与年度土地利用现状变更调查方面的衔接。本次规划数据库年度执行和更新除了对行政界线进行衔接外，还可以对两者在基础数据共享、变更内容、变更方式、采用的技术手段、变更时点、变更成果方面进行衔接，从而减少工作量，提高准确度。

在基础数据共享方面，从2010年开始，土地变更调查与遥感监测工作同步开展，由国家统一采购覆盖全国的最新遥感影像数据，为地方开展年度土地变更调查提供基础资料。因此，在进行土地利用规划数据年度变更调查时，可以同步利用当年下发的卫星遥感影像数据作为基础数据。如图1所示，套合遥感影像图后可以清楚地发现新一轮规划中新增建设用地的使用、剩余空间、分布等有关情况。另一方面可以利用卫星遥感影像数据对更新后的成果数据进行核对，确保数据库更新质量，减少造假现象的发生。

在变更的内容上，土地利用现状数据的变更侧重对已经发生变化或者已经审批地块的变更，包括农用地转用、违法用地、新增耕地等，这些内容与规划年度执行具有相同的地方。因此，通过分析年度新增建设用地的规划用途和规模、年度土地利用计划安排使用情况，以及土地整理、土地复垦、土地开发等新增耕地的类型、范围等信息，可以为规划年度执行和更新提供有效依据。另外，规划年度执行与更新还包括了规划局部修改调整、规划落实等，需要在业务类别和时空上区别两者间存在的差异。

五、加强对数据库更新成果的质量检查

加强数据质量检查是确保数据更新成果正确性的重要环节之一。检查内容包括属性检查、图形检查、变更图斑对应的审批文件等，检查方式包括人工手动检查与软件自动检查。属性检查包括属性内容填报的准确性、规范性和完整性，以及图与表、表与表之间的逻辑关系等，图形检查涉及拓扑关系与碎屑图斑的处理等，建议采用质量检查软件的方式进行自动检查，这样才能更好的提高检查的质量与效率。而审批文件的合法性、准确性、完整性和有效性检查建议采用人工方式，重点检查变更图斑的坐落、范围和面积是否与上级部门批复的一致。由于本次更新成果采用整库的方式进行上报和汇交，建议在以后的更新过程中采用增量更新包的方式进行，减少上报的数据量和减轻核查的工作量。