基于政府责任视角的农村社会保障研究

黄宝连

摘要：农村社会保障中政府具有立法和制度设计责任、组织责任、经济发展责任、财政责任、监管责任、协调责任等；农村社会保障的政府责任发展呈现隐性化、缺位、逐渐归位等过程；可以从法律体系、资金投入、纳入政府绩效考核目标、社会各方共同监督等方面确保中国农村社会保障中政府责任的落实与强化。

关键词：农村；社会保障；政府责任

中图分类号：F840文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）25-0069-02

一、农村社会保障的政府责任体系审视

1.立法和制度设计责任。中国农村社会保障制度的问题很大程度是由长期以来法律与制度的缺失造成的，立法和制度设计是社会保障制度改革顺利进行的法律依据。第一，提高农村社会保障的立法层次。第二，强化法律责任机制。第三，建设良好的法治环境，通过制定相应的法律规范调整因农村社会保障引起的各种社会关系，使农村社会保障有法可依，加强覆盖农村的劳动保障监察员队伍的建设和执法环境建设，提高农民维权意识。第四，将农村的社会保障放在与城市同等重要的位置，建议在修改社会保障相关法律时，将能够适用农村的内容包括进去，建立多层次的农村社会保障法律体系。第五，强化农村社会保障的司法机制，在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的诉讼费用。

2.组织责任。社会保障组织机构是承担社会保障制度运行职能的主体，建立农村社会保障组织体系，是政府的重要责任之一。因此，首先，要理顺各方关系，加强农村社会保障组织建设，组建一个权威性的农村社会保障组织管理机构，包括社会保障管理机构和社会保障经办及服务机构。其次，各级政府要根据人口分布、工业化程度、经济和自然的条件与人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会保障事业总体规划及相关保障项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划中；使各相关部门组织实施农村社会保障项目有据可依，并为考核其工作绩效提供标准和依据。再者，针对农村的不同社会保障项目具体组织实施。按照政事分开的要求，对农民养老保险和合作医疗保险等农村社会保障进行行政推动;对农村救济、优待抚恤等农村社会保障工作则由政府全面组织和实施。最后，要加强对农民的宣传教育和舆论引导，提高农民的社保意识，提高他们参加相应社会保障项目的积极性。

3.经济发展责任。农村社会保障制度改革步履缓慢，最根本的原因是中国的农村生产力落后，农村经济的发展程度不够高。帮助农村发展经济，提高农村生产力，提高农业生产率是政府帮助农村建立健全的社会保障制度的基础和前提。

4.财政责任。政府承担社会保障责任最根本的就在于扩大财政在这方面的支出，确保社会保障资金落实到位。农村社会保障对财政的需求大致包括两个部分：一是农村社会救助部分。它包括农村最低生活保障部分与农村五保户供养部分；二是农村社会保险部分。发展农村社会保障事业需要大量的资金，农村社会保障提供财力支持要依靠国家财政和地方财政共同出资。国家固然可通过适当的政策实现农村集体和农民个人能够按一定比例缴费，但就中国农村现实情况而言，由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，因此由国家出面兑现国家对农村社会保障的财政责任就变得非常关键。针对中国目前农村社会保障的实际情况，国家需要明確自己的责任，将农村社会保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，增加对农村社会保障的支持力度。

5.监管责任。对社会保障运行的监管，是通过具有监管权力的监管体系来实现的，一般包括司法监管体系、行政监管体系、专门监管体系和社会监管体系。政府对社会保障的监管主要是通过行政监管体系实现的。

6.协调责任。社会保障体系的建立会产生很多相关的利益主体，它们之间的利益和相互关系需要政府来协调，也只有政府有能力承担这个责任。主要包括要厘清中央政府和地方政府在农村社会保障建设中的责任，对它们的关系要协调好，尤其是在财政方面的责任关系；协调农村社会保障制度与城镇社会保障制度的关系；协调农村社会保障制度与就业政策的关系；协调农村社会保障制度与人口政策的关系；协调农村社会保障与其他部门政策的关系。

二、农村社会保障的政府责任发展过程

1.集体保障阶段的政府责任隐性化。农业合作化时期到 1978 年以前，占有绝对支配地位的农村集体经济取消了家庭的剩余支配权，农民的基本生活保障转向以农村集体经济为依托、国家予以适当扶助的保障轨道。例如，对“五保户”实行集中供养与分散供养相结合的方式，集中供养即将“五保”对象集中在社队提供经费的敬老院里；分散供养即通过集体补贴的形式，由专门的农户负责“五保”对象的基本生活。政府在这个阶段虽然没有承担直接责任，但无论是集体供养还是分散供养，都是由政府通过政权组织集中实现的，因此可以认为政府实际上承担了组织责任，但是呈现隐性化的特征。

2.家庭和土地保障阶段的政府责任缺位。1978 年，以家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制的建立，以集体经济为依托的农村社会保障丧失了经济基础，于是，以家庭保障和土地保障为主的非正式制度安排成为农民们生活保障的主要途径。例如，大部分农村地区的合作医疗逐渐失去了集体经济的支撑，农民医疗保健费用由集体支出为主转变为个人支付为主，再加上政府既没有给予相应的财政支持，也未加强对合作医疗的监管，导致农村合作医疗大面积滑坡。随着农村集体经济的解体，政府连最初的组织责任也难以实现了。因此，这个时期，在农村社会保障中政府严重缺位。

3.社会保障试点阶段的政府责任逐渐归位。随着农村居民对于社会保障的需求越来越迫切，农村社会保障开始进入试点阶段，在一些有条件的农村地区逐步开展合作医疗和农村社会养老保险的试点工作，从某种程度上说是为了避免大范围的失误。这一阶段，政府在农村社会保障中的责任问题开始受到重视，政府责任也进入归位阶段。例如，在农村“五保”供养领域，政府责任的归位体现在财政责任、组织责任、监管责任以及制度保障责任等各个方面。为了规范农村“五保”制度，国务院于 1994 年颁布了《农村五保供养工作条例》，并把它作为健全农村社会保障制度的一项重要内容，为农村“五保”工作提供了具体的法律依据。

三、落实与强化农村社会保障的政府责任的建议

1.建立完善的农村社会保障法律体系是履行政府责任的根本基础。中国没有专门的农村社会保障法律规范来明确农村社会保障中的政府责任，政府在农村社会保障中的责任是在实践基础上不断探索的。因此，社会保障，立法先行，2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》，将于2011年7月1日实施，必然对健全和完善农村社会保障的政府责任具有重要意义，因此，在具体实施农村社会保障法制化的过程中，我们应重点把握以下几个方面:一是农村社会保障基本法律的建设；二是农村社会保障法规、规章、制度等规范性文件的制定完善；三是农村社会保障的司法监督管理等三方面的工作。根据中国的实际情况，尽快制定出适应社会主义市场经济体制的农村社会保障法规及具体实施细则，以法律形式规定农村社会保障的原则、性质和组织结构；规定保障基金的筹集、管理和运行办法；规定政府扶持农村社会保障的责任方式等等，使农村社会保障事业有法可依，从而要建立多层次的农村社会保障法律体系。

2.加大农村社会保障的资金投入是实现政府责任的重要前提。切实增加政府投入，进一步推进由财政支撑的农村社会保障事业发展，这是建立和完善农村社会保障制度的关键所在。在资金筹集上，要加大政府财政投入，多渠道筹集保障资金。要在国家的财政预算中，根据社会保障资金的需求，在财政支出中公平地划出农村社会保障基金，才能确保农村社会保障资金的足额到位。另一方面可以接受社会对保障事业的捐助、部分罚没收入、土地的转让费、彩票公益金收入和投资收益等，都可以吸收充实到农村社会保障资金中来。政府应通过各种形式加大投入，达到扩大农村社会保障覆盖面、提高保障水平的目的。

3.将农村社会保障纳入政府绩效考核目标是政府履行责任的有效途径。农村社会保障是一项长期的工作，政府人事变动难免带来的负面影响，保持农村社会保障政策的延续性，就应当把农村社会保障的成效纳入每一届政府绩效考核目标之一。首先，確定对此项工作的各种考核指标，但应注意考核指标的科学性和现实性，整个体系的可操作性等；其次，对农村社会保障中的政府绩效的考核应当是动态的、连续的一个过程，应当对政府参与农村社会保障建设的整个过程进行考核，并将考核结果定期予以公布，接受群众的监督；最后，农村社会保障体系建设的成效是最有说服力的考核目标之一。因此，根据科学考核指标对政府在农村社会保障中的工作进行客观全面的绩效考核并将考核结果作为政府是否合格或政府工作人员是否升迁的一项重要依据将有利于政府更好地履行其在农村社会保障中的责任。

4.社会各方共同监督是政府履行责任的重要保障。加强管理和监督，使农村社会保障纳入规范化轨道，需要发挥社会多方的监督力量。如政府自身则主要通过一般、职能、监察和审计等形式进行监督；权力机关主要采用听取审查报告或者审查政府制定的农村社会保障规章制度及实施办法或者质询、检查政府工作或者罢免政府组成成员以及受理人们对政府及其工作人员的检举控告等方式来进行监督；司法机关则主要通过对政府及其工作人员实施法纪检查、提出司法建议和审理相关案件进行监督；非官方组织和人民群众则采用书信、上访、监督电话、直接电话、检举、控告和申诉等直接进行监督。

参考文献：

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[责任编辑 陈丽敏]