乡镇级土地利用总体规划与村镇体系规划协调评价

张亚丽，黄珺嫦，蔡运龙，田华文，别乾龙

（1.河南农业大学资源与环境学院，河南省高校农业资源利用工程技术研究中心，河南郑州450002；2.北京大学城市与环境学院，土地科学中心，地表过程分析与模拟教育部重点实验室，北京100871）

协调是指两个以上系统之间或系统内各要素之间在尊重客观规律，把握系统相互关系原理的基础上，综合运用各种手段、方法和力量，依靠科学的组织和管理，使系统之间或系统内部各要素之间比例得当、共同促进的互惠互利状态或态势[1]。乡镇土地利用总体规划与村镇体系规划（简称“两规”）都是中国城乡复合区域空间规划的主要组成部分，长期以来一直是指导土地利用和村镇建设的重要依据。然而，“两规”在指导思想、规划重点、规划方法及研究的深度、规划实施状况及规划地位等方面存在较大差别，历来存在不协调的问题[2]。在当前城市用地增量遭遇瓶颈、需重点挖掘存量的情形之下，城镇化用地正大量扩展至村镇土地，使“两规”协调的需求日益强烈。

在一些国家，土地利用规划和城乡规划基本处于统一的国土规划或者区域规划的控制约束之下，规划理念较为统一、分工明确、协调机制健全，两种规划冲突矛盾的问题并不突出[3-4]。中国现阶段关于“两规”协调的研究主要集中在“两规”矛盾的根源、“两规”产生差异的技术问题和“两规”协调的解决途径等方面。吴宗珍[5]分析了小城镇发展占用耕地的原因，提出在规划编制过程中土地管理部门和规划管理部门应合作编制城镇发展控制区和基本农田保护区规划；冯薇[5]分析村镇建设用地过快增长的原因，提出了在村镇体系规划设计中促进土地集约利用的措施和方法；沈曙文[7]提出在乡镇土地利用总体规划中采用“四定”（定量、定位、定性、定序）的方法达到土地用途管制的目的；张军民[8]提出通过协调“两规”中技术标准，建立户均指标体系实现新时期村庄规划控制；王昊[9]从“两规”的规划层次出发，综合考虑其他规划的影响，提出了“两规”协同耦合的理论框架。但迄今为止，国内关于“两规”协调的研究仍以城市级别的居多，乡镇级别的较少，且以定性分析为主。因此，本文通过分析“两规”协调评价的目的和途径，建立评价指标体系，构建“两规”实施评价和协调度定量评价模型，提出加强“两规”协调的途径，以为正在开展的第三轮土地利用总体规划修编、新农村村庄规划建设和促进城乡协调发展提供借鉴。

1 土地利用总体规划与村镇体系规划协调评价的目的和思路

“两规”均以土地合理利用布局为核心，以国家法规为依据，以高层次规划为指导，在操作程序、预测方法、表现形式等方面上基本类似，为“两规”的协调提供了可能。鉴于村镇体系规划属于发展性规划，侧重于城乡空间控制、引导和发展；而土地利用规划属于计划性规划，侧重于土地资源的合理利用和保护，尤其是耕地保护[9]，“两规”协调定量评价既要体现各自的规划理念和主导思想，又要体现城乡统筹发展、土地资源可持续利用的共性，具体为规划目标的执行完成情况、规划付诸实施后产生的经济、社会和环境效益等。因此，“两规”协调评价的主要思路为：（1）通过遴选规划实施评价的指标体系和确定各指标权重，进行各自实施情况的定量评价，识别“两规”各自实施中存在的问题；（2）构建“两规”协调的指标体系，进行协同分析，识别“两规”的协调程度，分析“两规”冲突的典型特征；（3）根据评价结果，分析“两规”实施中个性和共性问题产生的原因，提出解决和调控的措施。

2 土地利用总体规划与村镇体系规划协调评价方法

2.1 对土地利用总体规划的评价

对规划实施的评价，评价指标的遴选是关键的一步，应依据全面性和针对性、数据易收集、易于量化等原则。赵小敏等[10]在土地利用规划实施评价中，将评价指标分为执行指标和效果指标。本文重点选择了一些用地指标和社会经济指标。其中，执行指标可以分为完成性指标和限制性指标，效果指标包括社会公众认知度、经济增长率和农民人均纯收入增长率，以此建立乡镇土地利用总体规划评价指标体系（表1），指标标准化采取以下公式：

式1—3中，Ai为指标的标准化值；Si为标准值或限制值；Xi为执行指标的规划执行值或效果指标的效果指标值；C为刻划模糊度的常数，这里取C=1.1（系统模糊度低）。执行指标中完成性指标利用式1，限制性指标中上限指标利用式2，下限指标利用式3；效果指标中社会公众认知度通过实地调查得出，经济增长率和农民人均纯收入增长率计算出来以后，设定标准值定为100，利用式1进行标准化。利用层次分析法和特尔菲法确定指标权重，利用式4计算土地利用总体规划的合格程度，依据表2得到评价结果。

式4中，f（x）为土地利用规划评价函数；Xi为第i个土地利用总体规划评价指标标准化值；ai为第i个土地利用总体规划评价指标权重。

2.2 对村镇体系规划的评价

对村镇体系规划实施的评价，主要分析镇区的公共设施是否种类齐全、能否够满足经济社会的发展，人均建设用地面积是否超标、调整幅度是否合理、镇区建设用地的比例是否合理、社会公众支持率如何、环境是否改善和投入产出率是否提高等。因此，设立执行指标和效果指标两个指标准则层，其中，执行指标可以分为完成性指标、限制性指标，效果指标包括社会公众认知度、环境改善率和投入产出率，建立村镇体系规划评价指标体系（表1），同样利用式1—3计算各指标的标准化值。

利用层次分析法和特尔菲法构造判断矩阵并进行一致性检验，确定指标权重，利用式5对村镇体系规划的执行情况进行定量分析，根据表3可以确定其合格程度。

式5中，g（y）为村镇体系规划评价函数；Yi为第i个村镇体系规划评价指标标准化值；bi为第i个村镇体系规划评价指标权重。

2.3 土地利用总体规划与村镇体系规划协调度分析

土地利用总体规划和村镇体系规划协调意味着f（x）与g（y）的相对离差即变异系数Cv越小越好，于是：

因f（x）与g（y）均大于0，因此Cv最小的充分条件是：

参照申金山等[11]关于城市基础设施与社会经济协调度计算方法，利用变异系数原理构建协调度C，以定量表达土地利用总体规划和村镇体系规划之间发展水平或状态的相互协调度。

式8中，C为“两规”协调度；k为调节系数，C值非负，因此k取2。

协调度C取值在0—1之间，最大值亦即最佳协调状态；反之，C越小，越不协调。然而，当f（x）与g（y）均较小时，只要两者非常接近，C值都会接近1，即出现伪协调状态。为了弥补这一不足，对C进一步修正，得到定量描述“两规”协调度及发展水平的综合指标。

表1 “两规”协调评价指标体系Tab.1 Assessment index system for Two Plans’coordination assessment

表2 乡镇土地利用总体规划定量评价取值区间Tab.2 Value range of quantitative assessment degree for comprehensive town land use plan

表3 村镇体系规划定量评价取值区间Tab.3 Value range of quantitative assessment degree for village-town system plan

式9中，D为协调发展度；α、β为待定权重，这里认为“两规”同等重要，故均取0.5。

根据协调发展度D的大小将“两规”的整体协调发展状况划分为5类（表4）。依据f（x）值和g（y）值的对比关系，划分为土地利用总体规划滞后型、同步型和村镇体系规划滞后型3种基本类型。

表4 “两规”协调定量评价取值区间Tab.4 Value range of coordination degree for Two Plans’quantitative assessment

3 土地利用总体规划与村镇体系规划协调途经

在中国现行的规划体制下，村镇体系规划与土地利用总体规划编制分属不同的规划体系，分别依据《中华人民共和国城乡规划法》[12]和《中华人民共和国土地管理法》[13]，分别由规划（建设）部门与国土（土地）管理这两个同级的部门负责，均在各自的行政体系内完成且均接受其直接上级行政部门的指导与监督，难以进行应有的有效沟通。为了实现村镇建设的有效发展和土地资源的可持续利用，应从以下方面提高“两规”的协调度。

（1）规划体系协调。不同的规划体系导致“两规”技术路线、任务、内容和深度等出现差异，是影响“两规”协调的关键，应尝试逐步完善规划体系，把“两规”作为专项规划进行编制，由整体到局部，由原则到具体，由规划到实施，形成一个完整的国土规划体系。“两规”各自的编制、监督和实施管理机构应加强协作，统一“两规”的编制思路，综合考虑控制性与非控制性因素与指标，协调好土地控制与村镇发展的关系。

（2）规划期限协调。土地利用总体规划自20世纪80年代在中国范围内开展，1996年开始进行全国性的土地利用总体规划编制、修订工作，目前正在开展第三次土地利用总体规划修编。村镇体系规划指导思想和编制路线与城市规划大致相同，但尚没有形成完整的规划理论体系，在许多地方编制工作比较落后，在时间上与土地利用总体规划很难一致。今后，应尽可能实现同步规划，保证两项规划在基期、近期和远期时限上的一致性，而且最好同国民经济和社会发展5年计划和长远规划的期限保持一致，以便与地方国民经济发展目标相协调。

（3）规划发展方向和用地范围协调。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的控制指标，以供给制约和引导需求为基本原则，重在控制；而村镇体系规划属于无控制规划，村镇发展规模是建立在对村镇的社会经济、历史地理、资源产业政策和人文背景等多因素综合分析的基础上，重在从需求出发，着眼于发展。因此，村镇体系规划确定的城镇用地规模及范围常常大于土地利用总体规划确定的方案，土地利用总体规划难以在用地数量、性质、位置、期限等方面满足村镇体系规划的需要。今后，“两规”的实施应当在相同的发展方向和地域范围内进行，使城镇用地范围能反映出城镇的发展方向，城镇发展方向在城镇用地范围内得以落实。

（4）规划编制的人口、用地等基础数据协调。“两规”中的人口统计口径应一致，确定的人口规模应相同，土地分类体系应统一，以保证规划基础数据可比。此外，还应做好“两规”的城镇规模预测值与非农业建设用地指标相协调、“两规”各自的建设工程规划项目相协调、“两规”的城镇规划区与基本农田划定相协调等工作。

4 结论和讨论

随着规划管理体制、规划体系改革新思潮的兴起，中国空间规划体系整合的时机已经到来，土地利用总体规划与村镇体系规划的协调已经势在必行。本文在明确了“两规”协调评价的目的和程序后，构建了“两规”协调评价的指标体系，提出了基于协调度模型的“两规”协调评价方法。当前影响“两规”协调度的根本原因是“两规”规划管理体制的差异，具体表现在“两规”规划区范围、预测人口规模和建设用地指标不同等方面。今后，应考虑逐步完善规划体系，加强规划管理部门的协作，从规划思路、规划期限、规划发展方向和规划范围、规划人口和用地基础数据等方面实现“两规”的协调。此外，应该定期评价“两规”协调发展情况，揭示“两规”不协调表现特征及根源，结合国民经济和社会发展规划及其它相关规划，考虑是否对“两规”进行修编。

文中提出的“两规”协调度评价指标仅涉及用地指标和效果指标两类，未涉及到功能布局的“时空域”及各边界识别等因素，对社会经济等弹性指标考虑也不够详细。今后应该按照城乡发展和基本农田管护等需要，建立刚性与弹性互补的“两规”协调评价指标体系。此外，应该致力于研究统一的乡镇土地利用规划和村镇体系规划元数据，结合地域特点加强规划管理的信息化建设，开发辅助规划编制信息管理系统和“两规”协调智能识别模块，为实现土地资源的优化管理和城乡统筹发展提供技术支撑。

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