保障性住房用地方式比较及改革思路探索

2012-09-25张绍基丁富军

中国土地科学 2012年4期

吕萍，张绍基，丁富军，李爽

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

改革开放后建立的城市土地使用制度通过逐步扩大土地有偿使用的形式实现了土地的价值，顺应了改革开放和社会经济体制改革的要求，在经济发展和城市建设中发挥了巨大作用，也对住房制度改革产生了深远影响。然而，住房制度改革的不断深化，特别是保障性住房建设的多样化，对既有城市土地使用制度也提出了进行相应变革的要求。

1 相关研究回顾

1.1 城市住宅用地供应制度研究

已有研究主要集中于住宅用地供应制度问题的讨论，以及探索如何完善这一制度。张庆佳等认为土地供给不足不是导致房价上涨的原因，真正原因在于土地供给结构不合理及土地行政不严[1]。张文驹认为应该将作为生产要素的土地使用与作为人类生存空间占用的土地使用区分开，实现城镇住宅用地同土地市场脱钩[2]。周诚认为房地产诸多问题的症结在于土地投机，提出关闭土地二级市场的设想[3]。关于城市住房用地使用年期的问题，崔永亮剖析了《物权法》中关于住宅用地使用权自动续期的说法及其可能带来的负面影响[4]，李国敏在探讨了城市住房用地使用制度经济和权益上的弊端之后提出应实行土地年租制[5]。

1.2 城市保障房用地的供应和使用研究

该类研究主要集中于保障性住房用地的供给数量和方式。关于保障性住房的土地供给，周郁较全面地分析了保障性住房的土地供给模式[6]。苏勇认为，将保障性房屋用地限定为国有划拨土地将面临土地供给的现实阻碍[7]。对于《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出“其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或者作价入股等方式有偿使用”，李延荣提出了不同看法[8]。濮励杰和张润森[9]、赵育民等[10]指出土地储备制度在保障性住房建设过程中存在规划缺位、资金筹集困难、供地时间拖后等问题。苏多永等认为政府对土地财政的依赖会相应减少保障性住房用地的供给[11]。在保障性住房土地使用和权益实现方面，王国俊认为经济适用房转为商品房上市交易过程中需要补交土地出让金的要求，会抑制房屋所有者的出售欲望，故应采取内循环的方式流通，以持续土地的保障特性[12]。曾亚萍等提出将共有产权运用于经济适用房制度，将土地出让金及税费金额作为政府对房屋所有权的一定比例在产权和交易中予以体现[13]。

总的来说，学界关于城市住房用地使用制度的研究已经比较全面和深入，但针对保障性住房土地使用，尤其是保障性住房土地供应方式和权益界定方面，关注则相对较少。因此，从制度层面探讨如何理顺各类保障性住房以及保障性住房与商品房之间的土地使用和权益关系，对于规范快速推进的保障性住房建设和配给具有重要意义。

2 保障性住房用地方式及其比较分析

2.1 住房用地方式现状

当前，商品房和保障房、购买型保障房和租赁型保障房多种住房形式并存，且各种住房用地供应方式各异，导致实践运行中产生诸多问题和矛盾。如商品房用地采用出让等有偿使用方式取得，并有最高使用年限的规定；保障性住房用地以行政划拨的无偿取得方式为主，没有最高使用年限的规定；而具有不完全福利性质的住房（公共租赁住房和限价房）则采用了有限制的有偿取得方式。

从购买型和租赁型两类保障性住房土地属性来看（表1），其土地租金缴纳的差异表现在时间和优惠量上。购买型保障性住房价值量大，其用地按照最高不超过70年的批租制，土地供给更多体现了福利性和优惠；租赁型保障性住房用地采用年租制，除了对廉租住房等群体维持划拨和无偿使用以外，其供地出现了市场化的取向。

2.2 土地权属特性对住房配置和流转的影响

2.2.1 保障房与商品房土地使用性质的矛盾第一，限价房土地有偿使用与商品房土地有偿使用。限价房的房价受到限制，且享受供地优先和税收优惠等政策，是一种特殊的商品房，也可以称为是政策性住房。广州市、北京市等地的限价房用地多采用公开招标或挂牌的土地出让方式获得。成都市的限价房由政府指定信誉较好、实力较强的国有企业进行开发，用地实行协议出让的方式。广州市将限价房价格定为项目同区同质商品房价格的70%以下，北京市和成都市将该价格限定为同区同质商品房平均价格的85%—90%。从北京市限价房销售价格的实际情况来看，这一比例可能更低（表2）。

表1 不同保障性住房土地权属比较Tab.1 Comparison of land property rights between different affordable housing

表2 北京市限价房项目价格与周边商品房价格对比Tab.2 Price comparison between price-limit house and commercial house in Beijing

从表2可以看出，在基础设施、绿化率、容积率等条件相似的情况下，限价房价格不到商品房均价的一半。即限价商品房价格尽管反映了成本价和一定程度的市场价，但与商品房市场价格相比还有很大差距。限价房和普通商品房在相同土地取得方式下形成的不同价格，可能会产生两个市场的对接困境，影响限价房五年后上市交易产生的增值收益分配问题，并由此也引发了对限价房的投机行为。

第二，经济适用住房土地无偿使用与商品房土地有偿使用。经济适用住房与市场衔接的最大问题，就是其入市“门槛”问题，即经济适用房上市时土地收益价款的缴纳比例，它决定了政府和保障对象之间土地增值收益的分享比例。如果保障对象获得的比例大，就会促进经济适用住房进入市场交易，增加对经济适用住房的需求，冲击商品房市场，并最终影响经济适用住房政策的有效实施；相反，如果保障对象获得比例小，则会使经济适用住房的配置受到冷遇，影响其退出和流转，同样影响政策的有效实施。

第三，公共租赁住房土地有偿使用与商品房土地有偿使用。《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定，要把公共租赁住房建设用地纳入年度土地供应计划，予以重点保障。面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房，建设用地实行划拨供应；其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。

公共租赁住房和商品房的用地均是有偿使用方式获得。但是，公共租赁住房租房人资格受到严格限制，且使用期限也有明确的规定（表3）；同时，公共租赁住房租金水平也会影响公租房的运行效果。即如果公租房租金不够低，公租房相对市场商品房和租赁住房不会产生比较优势，对承租人不会产生足够的吸引力；但是如果过低的话，公共租赁住房就无法支付以有偿方式获得的土地租金，难以持续运行。

从北京市已有的项目租金水平的情况来看，公共租赁住房租金的规定还是偏低的（表4）。

2.2.2 不同保障性住房之间土地使用性质的矛盾第一，限价房土地有偿使用和经济适用住房土地的无偿使用。限价房是具有政策性的商品房，经济适用房是购买型保障性住房。

表3 有偿土地使用方式公租房与商品房的对比Tab.3 Comparison of compensational land use mode between public rental housing and commercial housing

表4 北京市两个公共租赁住房样点项目的租金状况Tab.4 The rent level of two public rental housing samples in Beijing

表5 北京市限价房和经济适用住房规定的对比Tab.5 Comparison between price-limit housing and economically affordable housing in Beijing

从两者的对比来看，主要区别有：（1）在使用期间，限价房土地是付过费的，而经济适用住房土地是没有付费的；在发生转让时，限价房无需补交地价，而经济适用住房需要补交地价（表5）。（2）限价房的标准、价格、供应对象的收入等应该高于经济适用住房，两者是上下承接和过滤的关系。因而，当限价房和经济适用住房进入市场时，就会存在土地权益及其价值实现上的差异。

第二，经济适用住房和公共租赁住房土地的无偿使用。对于土地无偿使用的公共租赁住房来说，它与经济适用住房理论上是同一性质的保障性住房。因此，二者在价格（或租金）上应该相对应，在其他优惠条件（如产权性质、分享土地增值的权利等）方面也应该大致对等，体现出政策优惠的一致性。但事实上，由于公共租赁房实行租赁制，经济适用住房则是出售制，两者的价值对接存在一定难度。

就目前的政策规定来看，经济适用住房政策的优惠更多些。一是使用年限和产权的差别，经济适用住房是70年或是完全住房产权，而公共租赁住房只是5年的使用期。二是分享增值收益的权利不同，经济适用住房用满5年后可以进入市场出售，并获取巨大的增值收益；而公共租赁住房使用5年后，不但难以分享增值收益，不符合条件的还要退出或归还住房使用权。

第三，公共租赁住房土地有偿和公共租赁住房土地无偿使用。同为公共租赁住房，用地却有无偿和有偿供地两种方式，使得实际运行中存在诸多操作问题。第一，在供应对象的甄别上，符合经济适用住房条件的申请人可以提供土地无偿使用的公租房，而其他申请人则是提供土地有偿使用的公租房，实际中核实和区分购买对象的难度和成本较大。第二，两类公共租赁住房，是通过物质形态的分割分别建设和供应，还是通过价值形态区别租金供应，难以确定，并且不论何种形式，都存在实际操作的难度。

第四，公共租赁住房土地的无偿使用与廉租房土地的无偿使用。同是租赁型保障性住房，无偿使用土地的公共租赁住房与廉租房存在租金和条件的差距。第一，使用年限的规定。廉租房只规定了条件变化就要退出廉租房，而公租房则具体规定时间，“公共租赁住房租赁合同期限一般为3—5年”，“租赁合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租”。第二，租金不同，住房条件也有差别。成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要严格控制在60 m2以下；新建廉租住房，应当将单套的建筑面积控制在50m2以内。

2.3 产生问题及其进一步的影响分析

从以上分析来看，不同住房土地产权的差异主要体现在两个方面：住房所占用土地有偿使用和无偿使用的差异；住房及其所占用土地是否可以进入市场交易的差异。由此会产生以下问题：

（1）不同保障性住房能否实现对接或转换——效率问题。目前保障性住房亦是分类型、分层次和体系供应的，不同类型的保障性住房针对的保障对象是有差异的，并具体体现在供应产品特征、产品价格等多个方面，不同保障房共同形成有机的、系统的和比较完整的供应体系。从理论上讲，这一体系的有效运行，不仅取决于保障房类型齐全、层次清楚，形成静态平衡，也取决于不同保障房与商品房的有机对接或转化，以及不同保障房内部之间的有机对接或转换，形成动态平衡。实现保障性住房动态平衡，是这一制度体系建设的终极目标。

（2）不同保障性住房能否分享土地的增值——公平问题。保障房的主要目的是使中低收入者能够“住有所居”，实现安居乐业和社会和谐。同时，由于保障房还有出售和出租两种类型，或者可以称为完全住房产权、部分住房产权房和无产权房。对于有产权者而言，保障房不仅具有居住的功能，还起到了调整财富分配、缩小社会贫富差距的作用。从现有保障房类型来看，能够分享土地增值的住房主要是可以转让出售的保障房，而租赁型保障房则难以分享土地的增值部分。

3 改革保障性住房用地方式的设想

3.1 理论基础

美国经济学家阿尔钦认为，产权是“一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”[14]。但并不是每一种财产和经济行为的权利都可以进行明确的界定，有些财产或行为的界定成本高于界定产权所取得的收益，无法被清楚界定的产权就进入了“公共领域”，出现模糊产权。公共领域中的财产既可以扩大，也可以缩小，人们往往会根据自己的需要和产权界定的成本收益比较“相应地改变原来的决定，放弃某些财产，使其化为公共领域的财产；或者对现有的公共领域的财产进行重新界定，使之归于自己名下”[15]。在中国，政府作为土地所有者和立法者，也有将土地产权推向“公共领域”的倾向。无论是从扩大管理权限的角度还是从获取官僚集团经济利益的企图，官僚集团的最优策略都是最大限度地限制其他相关利益群体的排他性权利。正如罗必良教授的研究所指出的，“政府行为或所有者行为往往可以影响一些产权物品有价值属性的归属关系”，政府具有模糊产权的倾向[16]。因为，这种倾向往往有利于政府扩大政治活动和寻租。

因此，中国现行的保障性住房土地产权部分地被迫留在“公共领域”，成为“法律歧视制造的公共领域”[16]，与那些“本应主动”留在公共领域的土地产权搅在一起。中国现行的保障性住房用地制度的混乱与矛盾，在于没有将“被迫留在公共领域”的土地产权区分出来，对保障性住房土地权利束中各权利主体及其权利份额的界定缺失。这种缺失，使得居住权利的保障与财产权利的分配糅合在一起，购买型和租赁型两类保障性住房的供地方式区别含混。更进一步的后果是，在前一阶段的保障性住房建设中，经济适用住房与两限房建设受到政府的青睐和既得利益集团的鼓励，而廉租住房建设严重滞后，公共租赁住房用地只有少部分能够享受行政划拨的优惠政策。这正是对政府模糊保障性住房产权倾向的印证。

清晰界定保障性住房的产权束，特别是土地产权内部结构，是保障性住房未来可能发生交易的保障。对包括保障性住房的房屋和土地等财产产权的权项数量、不同产权的组合关系以及不同主体的产权份额等的界定，不仅可以减少利益相关方因权利边界不清而产生纠缠，也可避免因产权边界模糊而损害承租户正当权益。

3.2 基本设想

3.2.1 取消保障性住房用地划拨供应方式，将土地由暗补转变为明补改变现有的保障性住房供应方式，改保障性住房用地无偿划拨为有偿使用，实现各类住房土地供应方式的并轨。如果按照现在针对保障房对象建立的供地模式，当保障对象本身可能发生自身经济状况、社会地位等的改善，其保障性住房的土地权属状况也会相应发生变化，这样的后续调整会产生较大的矛盾。如果按照保障性住房类型建立相对统一的供地模式，将保障性住房用地全部改为有偿使用，使政府对保障房土地的补偿由暗补转变为明补，有利于克服未来保障性住房内部、保障性住房和商品住房之间在转换上的障碍。

3.2.2 土地权益分割和固化，使土地产权由模糊转变为清晰不同类型的保障性住房，都存在对土地使用权占有、使用以及获得收益上的差异，且在权利转移时获取的权益上也存在差别。与每一单元保障性住房相对应，明确其土地使用权占有、使用以及收益量，将该单元保障性住房相关利益方的土地权益按份分割，并予以确定。（1）明确相关利益方对于保障性住房的土地权益（不论是否支付代价），具体包括土地使用权分割的份额、使用权的时间，前者按照建筑分摊的土地权益确定，后者依据房屋的占用时间确定。（2）明确保障性住房占用土地的价格或者租金，该价格主要反映权益分割时土地的市场价格，同时明确土地是否实际支付代价，以及实际支付价格的水平。（3）固化相应的土地权益，即在房屋的产权登记（不论租赁还是出售）说明中明确列出土地的以上权益明细。

经过分割和固化，无论何种保障性住房，其占用土地的面积、占用时间、土地市场价格以及实际支付价格就会十分明晰。其结果，第一，对保障房配置中的土地优惠能够进行量化。即当其支付土地代价时，可以掌握支付价格与市场价格的差距，且其差距大小反映政府给予的土地优惠；当其没有支付代价时，当时的市场价格就是政府给予的土地的优惠。第二，对保障房上市转移中的土地优惠也能够进行量化。即当保障房入市交易时，对土地增值部分是否全额征收或部分征收，体现了政府给予的土地优惠：不征收，是全部增值的优惠；部分征收，是剩余部分的优惠；全部征收，则优惠取消。

基于此，政府不仅可以度量保障房土地优惠的量，还可以根据实际情况的变动进行优惠的精准化调整，决定是否加大优惠量还是减少优惠量，以使政策作用更加有效和公平。

3.2.3 土地权益租售均衡化，使社会财富的分配更为公平租赁型保障房和购买型保障房的差异主要是占有和使用时间的差异，其产权性质及相应权益应该是没有区别的。因此，租售的差别只能是由于时间差异而产生的土地优惠量的不同，不论是租赁保障房还是购买保障房，均应该获得相应的土地权益的待遇，包括保障房配置时土地价格差异的优惠、保障房转移时土地增值的好处。如此，不仅可以促进保障房体系内部的均衡和稳定，也有利于通过保障房促进社会财富分配的更加公平和均等化。

政府通过“取消保障性住房用地划拨供应方式，固化并确定相对稳定的产权规则”，显化保障性住房用地产权的价值，同时逐步实现土地权利租售均衡化，达到提升保障性住房的政策效果的目的。

3.3 实证研究

3.3.1 北京市住宅用地制度现状及问题分析北京市各类保障性住房的建设和多层次住房供应体系的建立，不仅使住宅用地成为城市建设用地供应的主体，也使住宅用地形式多样化，产生了住宅用地使用秩序混乱等现象。

（1）划拨方式下购买型保障房用地向商品房用地转变秩序混乱。北京市曾出现大量经济适用住房入市的案例。由于房屋及其土地产权和增值收益分配没有具体的政策规定且存在争议，经济适用住房家庭获得住房后将其作为私人房产处置，导致土地收益流失和税费损失。

（2）多层次的住房供应体系和相应的供地方式间关系模糊。在大规模推进住宅市场化、商品化改革过程中，普通商品住房、限价房、公共租赁住房等住房概念是逐步出现的，相应地不同类型住房用地供应方式也逐渐形成。由于各类住房产生于不同的历史时期，各类住房用地政策之间也缺少衔接，尚没有形成完整的保障房供地制度。

3.3.2 北京市住宅用地使用制度改革的预期效果保障性住房供地模式调整和土地权益的确定将带来一系列的效果，并将从根本上解决保障房用地现状和矛盾。

第一，实现保障资源分配的公平性。一是横向性公平，实现不同类型保障对象间的收益公平。二是纵向性公平，也就是保障对象能与市场上的购房者享受与其能力相适应的增值收益。固化并确定相对稳定的产权规则，明晰保障性住房的占有和使用者在保障性住房用地上享有的收益权和处分权的比例，不仅可以使保障对象也能分享与其购买能力相对应的土地增值，也能够弱化住房福利效应产生的资本集中现象。

第二，提高住宅用地资源的配置效率。在当前大规模建设保障性住房和住房相对不足的情况下，住宅用地资源的效率问题可能还不足以引起重视。一旦住房问题缓和之后，保障性住房供应规模和结构就会与需求不一致，保障房及其用地的内部转换以及保障房转换为商品房的土地障碍就会逐渐暴露。实现各类住房土地供应方式的并轨，保证不同保障房与商品房的有机对接或转化，以及不同保障房内部之间的有机对接或转换，促进形成住房系统动态平衡，将有利于提高住宅用地资源的配置效率。

第三，增强保障性住房政策的回应性。衡量保障性住房政策效果的一个重要标准就是，某项保障性住房政策对特定目标群体需求的满足程度。以经济适用房为例，该政策之所以受到诟病，一个重要的原因就是社会各界对经济适用住房入住家庭借助经济适用住房套利行为的质疑。如果在产权证明上明确保障性住房（含土地）的所有者、使用者及其权益分享方式，抑制套利空间，就会有效增强保障性住房政策的回应性。

4 结论

在中国大力推进保障性住房建设的关键时期，明晰和界定保障性住房的土地权益，对住房保障制度的建设和完善具有重要意义。分割并固化保障性住房权利束，明确各部分的定价，有利于促进保障性住房的有效流转，协调保障性住房与商品住房的关系，提高资源配置效果；也有利于保证政府对公共资源剩余产权的优先购买，调节社会财富公平分配。

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