城市国有土地供应机制与有效管控研究——基于南京市的实证分析

胡立兵，欧名豪

（南京农业大学土地管理学院，江苏南京210095）

1 引言

中国长期以来实行粗放型的经济发展方式，在一定程度上决定了土地利用方式的粗放，城市建设低成本外延扩张的倾向非常盛行，导致城市用地规模超标，土地利用效率低下，闲置浪费惊人，土地供应存在盲目、超量现象，违规、低效供地比较严重。这些问题所折射出的一个理论命题实质上就是城市土地供应的有效管控问题。

从城市土地供应角度来说，土地供应管控是指各级政府及国土部门对土地供应及供应管理的控制，包含更多主观能动性的因素在内，体现政府及国土部门在更高层次上对城市土地供应的管理和控制。资源的利用需要政府和市场的完美结合，因此市场机制运行下仍需要对土地供应进行有效的管理和控制，不仅要在总量上进行调节、控制和管理，而且要在土地供应结构上给以科学的指导。

理论上，国内外关于土地管控是否有效一直存在争论。20世纪70—80年代的研究形成了两种对立的观点，一是认为土地管制政策是无效率的，二是土地管制减少了土地利用的不利影响，对社会是有利的[1-2]。20世纪90年代，Karl Case认为政府应该更多地干预土地市场，投机活动会使情况变得更糟[3]，而Evans等则持反对意见，指出政府不应该对土地供给进行管控，因为管控并没有防止住房短缺，却导致极高的土地和房屋价格[4]，Dowall的研究结论比较理性，认为在土地供应管控上在政府与私人部门之间寻求一个平衡[5]。自2003年下半年以来，国内关于土地调控的研究文献逐渐增多。从土地调控国民经济的理论基础[6]、土地供应政策形成的不同激励和约束机制[7]、土地供应调控的多渠道[8]、土地供应调控的战略目标[9]以及土地调控的实际效果[10]等多方面进行了探讨。而实践中，现有的管理形式基本是“头痛医头、脚痛医脚”，存在管控目标不明确，管控手段单一，管控方法失当等问题。目前的土地调控虽然取得初步成效，对防范可能出现的经济过热、经济偏冷起到了一定作用，但多数政策的执行效果不理想，很多政策以短期措施为主，并且强调集中控制，政策的时滞效应显著[11]。这些问题的出现，除了与中国基本制度产生的土地二元结构因素外，主要是土地供应管理失控导致的。

综上所述，城市土地供应管控失灵表面上是地方政府行为问题，但深层次原因在于城市土地供应的机制不科学、不充分和管理体制不健全。只有厘清土地供应机制对土地供应的影响机理，才能更好地为管控服务。本文试图阐释不同机制对城市土地供应的作用，并以南京市的实践为基础，提出相应的管控创新思路。

2 城市土地供应影响机制的理论分析

在理想状态下，良好的机制可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速做出反应，调整原定的策略和措施，实现目标的优化①顾自刚.基于创业理论的企业集群形成机制研究——以舟山市岱西船舶工业基地为例［C］.2009舟山市党校系统研讨会论文.。土地供应机制对管控起到内在的推动作用，在条件发生变化时，促使管控措施做出反应，出现变化，机制本身是城市土地供应管控的路径之一。为实现更好的管控，除发挥市场机制本身的作用外，也要发挥政府所能决定和调节的机制作用。在土地供应决策、土地配置过程及土地供应后期监管过程中所产生作用的机制主要有动力机制、约束机制、准入机制和监管机制4类。

2.1 动力机制

中国城市土地供应存在内在动力和外在动力，内在动力首先发挥作用，具有内生性，而且更为持久；外在动力具有被动性和压力性特征，但外在动力增强也会逐步转换为内在的动力。

城市人口增长、经济发展、基础设施工程建设及民生工程建设属于城市土地供应的内在动力。人口增长必然加剧对居住、交通、商业、服务业、公共设施等建设用地的需求；经济增长预示着投资、生产活动活跃，会带动对厂房、写字楼、商店、住宅和各种娱乐设施等用地的需求；民生工程建设以及高速铁路、高速公路、大型能源水利设施建设等重大工程建设也需要政府供给相应的土地。

政绩考核制度、财政税收体制和重大工程建设等属于城市土地供应的外在动力。由于官员政绩考核逐渐由政治背景转为经济指标为主，一些地方以“发展”的名义，搞一些“面子工程”来体现“政绩”，这需要占用城市土地资源，成为城市土地供应增加的动力。1994年分税制改革之后，地方政府必须面对与日俱增的巨大的财政压力，为了扩大税基、弥补预算内财政缺口，地方政府将目光转向土地[12]。

2.2 约束机制

城市土地供应的约束机制包括内生性约束和外生性约束，内生性约束是在城市发展过程中自然形成的，体现的是“市场的逻辑”，而外生性约束是在城市发展外部形成的，体现的是“行政的力量”或“人的意志”。内生性约束主要有土地资源的数量、质量和经济发展水平；外生性约束主要有建设用地指标、土地供应计划和城市发展目标。

对于内生性约束，由于土地具有不可移动性和地域性的特征，一个城市的土地供应数量不可能突破该城市地域范围的土地资源总量。除受土地资源数量的约束外，还受到土地质量的约束。土地供应应与经济发展水平相适应，不能随意供地。如果当地经济发展水平较低，居民收入尤其是可支配收入较少，对办公楼、商场和各种文娱设施等方面的用地需求较少；当经济发展形势较好时，生产、投资活动较为活跃，对厂房、办公楼、商场、住宅和各种文娱设施等的需求增加，加大城市土地供应才较为合理。

外生性约束中，城市发展目标和土地供应计划是本级政府确定的，土地供应必须满足城市发展总体目标定位，城市发展目标对城市土地供应形成总量和结构上的制约。建设用地指标受到上级政府分配指标的约束。

2.3 准入机制

城市土地供应的准入主要是指通过设定相应的条件来实现土地供应的管控，主要包括土地来源的准入、用地项目的准入和用地单位的准入等3个方面。

（1）土地来源的准入条件包括供应地块权属条件、是否达到净地条件及供应地块的规模等。对于地块权属条件，应该是国有、合法且无纠纷、无争议的；目前的城市土地供应均须以净地方式，还需要合理控制单宗土地出让面积或规模，以防止部分房地产开发企业凭借其资金实力“圈占”大面积土地，形成“垄断”。

（2）用地项目的准入条件包括用地项目是否符合国家产业政策、供地目录、环境保护要求等。以国家产业政策为例，城市土地供应通过对不同用途以及不同地区土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级。对于禁止性项目以及没有经过建设项目用地预审的项目，停止供地；对于限制性项目，提高供地标准和条件。

（3）用地单位的准入条件包括用地单位的资质、经营状况、信用等级等。如在城市土地供应过程中，对土地竞买人资格进行严格审查，竞买保证金不得低于出让最低价的20%，对用地者欠缴土地出让价款、闲置土地、囤地炒地、土地开发规模超过实际开发能力以及不履行土地使用合同的，要禁止其在一定期限内参加土地竞买。

2.4 监管机制

城市土地供应监管是指在城市土地供应过程中，政府需要对供应土地的利用情况①如土地开发程度、竣工时间、投资总额、投资强度、容积率、建筑系数、项目用地中非生产性设施用地比例、出让土地环境保护和能耗指标以及是否按土地出让合同进行开发利用（如用途）等。进行的监督和管理。从土地供应的阶段来看，土地供应监管主要分为供前、供中和供后监管3种类型；从具体业务类型来看，土地供应监管主要分为房地产用地开发利用诚信监管、保障性住房用地供后监管、闲置房地产用地监管和土地开发利用动态监测等②国土资源部2010年3月11日发布的《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》。。城市土地供应监管主要从技术因素和制度因素两方面展开。对于技术因素，网上土地登记、公示等需要网络信息技术，土地违法查处需要利用卫星遥感技术。对于制度因素，主要是指有关部委出台的各类调控措施。

3 城市土地供应机制的实证研究：以南京市为例

3.1 南京市土地供应的动力机制

2002—2009年，南京市区经济增长较快，GDP总量呈现出稳步上升的态势，但GDP增速呈现出一定的周期性特点。这期间，南京市区土地供应总量波动较大，土地供应最多年份（2007年）是最少年份（2002年）的2.69倍。从图1可以看出，2002—2009年南京市区土地供应与经济发展增速呈现明显相似的变化趋势，2002—2004年土地供应量与经济增长率同步增加，2005和2006两年土地供应量下降，经济增长率下降，2007年土地供应增加，经济增长率出现回升，2008土地供应量下降，经济增长率也出现下滑，2009年土地供应量虽较2008年有所增加，但受到次贷危机的影响，经济增长率并未提高。2002—2009年土地供应量与经济增长率的相关系数为0.84，相关性较高，因此从变化趋势和相关系数可知，通过土地供应来促进经济增长是可行的。

图1 2001—2009年南京市土地供应总量与GDP年增长率变动趋势图Fig.1 The change trend of the total land supply and GDP growth rate of Nanjing from 2002 to 2009

自中国1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收人全部划归地方所有。城市土地收益作为地方财政收入的重要来源，逐渐成为南京市政府的一项稳定收入，为城市建设提供重要的资金来源。2001年以来，南京市土地出让收入占全市财政收入的比重大幅提高，由2001年的15.22%提高到2009年的32.61%，平均每年提高2.17个百分点，绝对数由2001年的31.16亿元增加到2009年的293.82亿元，是2001年的9.43倍。其中，由于相关土地政策的制定与出台以及房地产市场的周期性变化，2003年和2007年南京市土地出让收入占全市财政收入的比重分别高达66.67%和69.83%，弥补了城市建设资金的不足。

为保证重大项目和基础保障性用地的有效供应，南京市采取了设立绿色通道、强化跟踪服务、简化办事程序和加强责任考核等一系列措施，专门设立城市重点基础设施项目办理绿色通道，在法规政策允许的范围内简化办事程序，做到特事特办，急事急办，有力的支持了城建重点项目的开展。如2006年的地铁2号线工程、城市内环快速通道等重点项目；2008年，京沪高速铁路、沪宁城际铁路、长江四桥等重点交通基础设施项目等。

3.2 南京市土地供应的约束机制

内生性约束是在城市发展过程中自然形成的，在此主要探讨外生性约束对城市土地供应的影响。城市土地资源有限，不能无限量供应，一定要根据土地供应计划有序供应。南京市根据城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划，结合南京市土地市场和房地产市场实际供需情况，每年都会制定市区年度经营性用地供应计划，对每年的土地供应总量进行约束（表1）。由表1可知，总体来看，在经济平稳增长年份，南京市区经营性用地的供应计划与实际需求量基本吻合，如2006、2007和2009年。受到美国次贷危机引起的经济危机影响，2008年完成比例仅为53%，因此隐含的意义是土地供应应根据经济波动随时调整，以实现土地供应的有效性。

城市发展目标对土地供应结构具有明显的调节效应。近些年来，南京市实施“一城三区”战略，“一城”指的是河西新城，规划面积56 km2，人口60万；“三区”是仙林、东山、江北新市区。不同区域供地的主要类型不同，“一城三区”的发展规划对土地用途供应进行了有效的约束，如仙林新市区主要以教育和住宅用地为主，河西新城区主要以商业和住宅用地为主，江宁（东山）新市区主要以住宅和工业用地为主。

3.3 南京市土地供应的准入机制

极为有限的土地是产业赖以生存和发展的基本载体，土地资源也是产业发展在空间上的约束条件。在城市土地供应过程中，根据产业结构优化与布局调整的要求，确定不同区域产业发展的重点，并制订不同的土地供应准入要求。南京市积极执行国家有关部委的各项规定，如《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资〔2010〕34号）中规定，土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让最低价的20%。土地成交后一个月内需缴出让价的50%，一年内付清等准入条件。

表1 南京市区经营性用地供应计划制定及执行情况一览表Tab.1 Land supply planning and implementation of Nanjing from 2005 to 2009

3.4 南京市土地供应的监管机制

2004年11月—2006年下半年，根据国家关于国土管理部门实行垂直管理的要求，南京市国土资源局对全市的国土资源管理体制进行了相应调整①2004年11月，重新组建了直属一、二、三分局，将原雨花台、栖霞及江宁、浦口、六合国土资源局调整为南京市国土资源局下属分局，实行垂直管理，对高淳、溧水县局的领导班子实行直接管理，由市局任命，2006年下半年又成立了直属的化工园分局和高新技术开发区分局，全市统一的国土资源管理体制初步建立。，提高了政策研究水平和能力，土地供应水平得到进一步提高。

供前：根据时空供应特征，调整供应计划，实现供求均衡。（1）2005—2009年南京市市区经营性商业住宅用地计划供应累计3505 hm2，实际供应3348.5 hm2，完成96%，基本实现了供求关系的均衡（表1）。（2）根据市场供需情况，对土地供应进行调整，如2006年，对江宁区超出计划及时提醒，调整江宁区出让计划，对计划落实不到位的地区及时分析原因，提出对策；2007年8月，针对土地市场需求旺盛，增加了100 hm2的土地供应计划，保证了土地市场健康运行的需要；2009年由于房地产市场形势不好，土地供应计划大幅下降，主动适应市场变化。

供中：依据国家有关政策，制定操作程序，实现规范出让。（1）经营性用地供应方面：2000年开始实行土地招标拍卖出让之时，南京市研究制定了一整套的操作程序和规范要求，对涉及经营性出让的各个环节和流程进行精心设计，科学安排，并对出让文件编制、附件材料要求等进行明确。2002年国土资源部11号令出台后，根据国土资源部要求又对南京市的有关流程和做法进行局部调整，2004年2月借助全市统一土地市场出让的机会，对区县国土部门组织经营性用地出让操作进行统一规范，全市执行统一的标准，防止各地做法不一，扰乱市场秩序。（2）工业用地供应方面：统一要求区县必须按照市政府批准《南京市工业用地招拍挂出让实施细则》（宁政办发［2007］44号）文件要求执行，加大检查督促力度。（3）其他用地供应方面：对于土地划拨、协议出让及突破出让条件补交土地出让金等方面，都相应制定明确标准，有的出台文件予以明确，如土地划拨和协议出让，市局制定了“五统一”的标准，要求各分县局遵照执行，如突破出让条件补交土地出让金，市局分别研究制定了宁国土资［2006］420号和宁国土资［2009］365号文件进行详细明确的规定，便于工作中遵照执行。

供后：建立制度技术体系，严格依法执行，规范用地行为。（1）加大出让金催交力度，维护土地出让合同严肃性。在履行土地出让合同监管方面，南京市国土局采取“外紧内松”的策略，针对国家对融资要求提高，开发商都需要用土地抵押贷款的情形，要求欠交单位在办理交地手续时，必须同时缴纳滞纳金才能办理交地和发证手续。如2007年取消了1家单位竞得资格，解除1幅地块的土地出让合同，没收定金及保证金690万元，催收出让金近30亿元，收取违约金7560万元。（2）建立建设用地跟踪管理制度，提高土地利用管理信息化水平。2008年年初，南京市建设用地跟踪管理系统正式启用，对江南八区所需跟踪的建设用地全覆盖，随时掌握项目进展情况，并进行跟踪监督；供地审批业务全部实现网上审批，电子政府全面启动，工作效率大幅提高。（3）建立建设用地复核验收制度，加大对突破出让条件行为的处理。根据国家法律和相关文件精神，制订了《改变原用途条件补交土地出让金实施细则》，对所有存在提高容积率、改变用途等突破出让条件的项目，均进行复核，按规定补交土地出让金。如2007年，对50宗房地产开发用地进行复核，出让合同约定补交出让金总额为7.33亿元，已收取6.43亿元。（4）加大闲置土地处理力度，规范用地行为。对因用地单位原因导致闲置的，要求在收取土地闲置费后限期开工建设；对因政府或政府相关部门原因造成闲置的，核实清楚后，上报领导。2010年4月，南京市开展对房地产用地专项整治的调查清理工作，清理出房地产开发用地未竣工项目38宗，土地面积3257亩。

4 城市土地供应有效管控思路创新

动力机制是影响和决定政府供应土地的决策推动，约束机制是对政府决策行为的检验和校正，准入机制是对进入土地供应流程的相关要素设置门槛，以确保符合土地供应条件，监管机制是对土地供应主客体及整个土地供应流程进行监督和管理，防止出现各类问题。为此，特提出城市土地供应有效管控的创新思路。

4.1 以科学发展为引擎，从源头上构建可持续的城市土地供应动力机制

为达到科学供应城市土地的目标，可从以下3个方面进行改进，从而实现城市土地供应的动力影响朝着有利于城市土地供应管控的方向发展：（1）控制城市人口规模，合理推进城镇化进程，协调发展大、中、小城市，同时要提高城市土地利用的效率，合理增加城市土地的综合容积率水平，以缓解城市土地供应的压力；（2）加快经济发展方式转变，提高城市经济发展的质量，改变靠大量土地资源投入支撑的传统经济发展模式，充分发挥科学技术、劳动者素质、管理与制度创新在经济发展中的作用，提高其他生产要素对土地要素的替代率；（3）以绿色GDP核算为导向，构建科学合理的政绩考核体制。将耕地保护、节能减排等纳入到政府政绩考核指标体系中，建立一套包括耕地保护目标、资源集约利用、环境保护在内的以科学、和谐和可持续发展为主要导向的考核制度，增加地方政府财政预算内收入比重，减缓地方政府“以地生财”的利益诱惑，从源头上控制好土地供应的外在动力。

4.2 以宏观调控为抓手，形成严格有序的城市土地供应约束机制

为达到科学供应城市土地的目标，可以从以下3个方面考虑以减少约束机制对城市土地供应的影响：（1）提高城市土地的质量，通过加大旧城改造力度、增加科技投入等途径改善城市土地的交通、区位及承载能力；（2）在制定城市发展目标时应考虑到当地的实际情况，不盲目求大；（3）制定科学的城市土地供应长期和短期计划。长期的土地供应计划具有较高的稳定性和导向性，短期的土地供应计划要依据土地市场的运行情况进行适当的调整，短期的土地供应计划同样需要较强的约束力，避免前期供地过多，后期无地可用的局面。

4.3 以节约集约为先导，培育高效合理的城市土地供应准入机制

对于产业用地，可以从容积率、投资强度、产出强度、环境污染和能耗等方面提高供地门槛，以促使土地使用者提高土地集约利用水平。如优先保障交通、水利、能源等基础设施项目和民生项目用地，严格限制高能耗、高排放、产能过剩和重复建设项目上马，切实保障自主创新与战略性新兴产业建设用地，推动经济结构调整和经济发展方式转变[13]。

当然，随着社会经济的发展和科学技术的进步以及产业的转型升级，供地的准入要求可以进一步提升。在城市土地供应过程中，根据产业结构优化与布局调整的要求，确定不同区域产业发展的重点，并制订不同的土地供应准入要求。即根据时间和空间的不同，实施差别化的土地供应管理机制提供支撑。针对不同经济发展阶段、不同地区建立动态的变化着的准入条件，准入条件应该与时俱进，不能静止不变。

4.4 以法律法规为准绳，构建城市土地供应长效的监管机制

为了促进城市土地的科学合理利用，应该对城市土地供应的全过程进行监管，从违法违规行为的发现、制止、处理、反馈等方面建立城市土地供应监管长效机制，建立定期市场分析研究制度，提高决策水平。

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