深化产权制度改革——邓子基教授产权制度改革理论概述

李保民 （国务院国资委研究中心，北京 100834）

2012年是邓小平同志南巡讲话20周年，也是我的恩师邓子基教授90华诞、从教65周年。我结合中国改革发展的实践，再次重温邓教授关于学习小平同志南巡讲话精神、深化产权制度为核心的体制改革的教诲，深刻感受到邓教授紧紧抓住了体制改革的重大问题和根本矛盾。

邓子基教授[注]的主要贡献如下。

首先，号召大家学习小平同志南巡讲话精神，解放思想，转变观念，深刻认识产权改革的重要性和现实性。1992年初，邓教授在“深化产权制度改革，理顺产权关系”一文中就明确提出，国有企业特别是国有大中型企业代表着社会主义方向，是社会主义制度的经济基础，是国家财政收入的主要源泉，也是社会稳定的重要因素。改革之初，我国就把增强企业活力作为经济体制改革的中心环节。然而，20年过去，国有企业仍然活力不够。三分之一的企业亏损，三分之一的企业效益不佳，经常处于虚盈实亏状态；资金利税率、资金利润率和物耗率等经济效益指标逐年下降；在各种工业产值增幅中，国有工业增幅最低。国有企业的这种状况如不尽快扭转，势必影响整个国民经济的迅速发展。长此以往，势将影响社会主义制度的巩固和发展。在国企产权制度改革上，要积极响应小平同志的号召，大胆地试，大胆地闯，错了改过来就是了。

他一针见血地指出，虽然经过10多年的改革，从放权让利到财政的“分灶吃饭”，从利改税到承包制，都对搞活企业起了一定作用，但并没有从根本上改变企业是行政机关附属物的状况。一方面，所有权与经营权分离和政企职责分开的改革进展缓慢，政府双重的行政社会经济管理职能合一，税利合一，统一的国家所有制被事实上的部门所有制和地方所有制所代替。这种产权管理状况导致了条块分割、重复建设，国有资产存量难以流动，损失浪费严重。另一方面，在两权分离的改革过程中，没有建立一整套行之有效的产权管理手段，致使所有权管理和约束软化、国有资产在承包、租赁、合资和合作等经济活动中流失、浪费严重。

邓教授说，实践告诉我们，深化产权改革，理顺产权关系，建立新的产权机制，优化国有资产管理，是转换企业经营机制、搞活国有大中型企业的必由之路，势在必行。他特别强调指出，产权改革要大胆设想，逐步到位。产权改革必须坚持三条原则：（1）产权改革不能削弱全民所有制，必须坚持保卫与发展全民所有制，落实经营权；（2）正确认识我国国情，从实际出发，总结产权管理政策的试点经验。既要以长远眼光规划设计，又要分阶段进行，不能一步到位；（3）吸收、借鉴西方产权理论和产权管理经验，为我所用，切不能照搬照套。

其次，深刻剖析传统经济管理体制的一个最明显的特征，就是政府作为行政社会管理者的权力和其作为国有资产所有者的权力高度重合，政府直接经营企业，政企不分，以政代企。他明确指出政治权力与财产所有权是很不相同、泾渭分明的。政治权力是特殊性的、公共性的，具有强制性的特征；而财产权则是普通的、民事的经济权利。政治权力的执行者与承受者之间是指令与服从的关系；而财产权则是平等的，互不隶属的。财产权的行使只能遵循商品经济一般规律，即使这一权利的行使者是国家也不例外；而政治权力的行使则不以直接盈利为目的，也不必执行等价交换与补偿原则，政治权力与财产所有权这两种不相同的权力高度重合于国家这一主体，并在其他所有制形式微不足道的情况下，在全民所有制范围内合一地行使政治和财产两种权力，所有权意识就自然淡化了；加上理论对所有权与经营权关系认识不清，认为国家所有就必须国家经营，于是“国家所有”竟成了“政府直接管理企业”的一个依据。而国家作为同时执行两重权力的主体，为了实现自己的各种社会目标、职能，总是自觉不自觉地运用政治权力取代所有权（因为前者更直接有力，运用起来更方便）去干预企业的经营活动。政治权力的影响遍及企业生产经营活动的全过程，实际上社会再生产是在行政指令下进行的。邓教授深刻指出，成本效益的比较，价值补偿和盈利在这里只是居于次要地位企业没有什么责权利，也不关心经营的好坏，这就是传统经济体制下资产经营效益低、企业缺乏活力的一个根本原因。

第三，指出了如何深化产权制度改革、理顺产权关系。邓教授认为：必须端正对产权问题的认识。经济改革以前，一般认为，全民所有制财产归全民所有，国家既然作为全体人民的代表，就应该实际占有并直接经营国有企业。没有认识到国有制也有个具体实现的形式问题，不承认在国有制条件下存在着产权问题。经济改革以来，随着商品经济发展，国有企业相对独立的商品生产者地位的确立，我们才逐渐认识到产权问题与商品经济的必然联系，提出了两权分离、放权让利的问题。但由于认识的不全面和改革思路的偏狭，产权问题仍未解决，甚至在理论上出现了混乱，实践上也产生了失误，其后产权问题的讨论和产权改革曾一度停步不前。现在在新的改革浪潮中重提产权，人们对它的认识就比较明确，懂得了国有资产所有权属全民所有是不可分割的，而产权则是可以分解、分割与转移的，产权关系的性质决定于所有制的性质，等等。只要产权改革符合于有利于生产力的发展、综合国力的增强和人民生活水平的提高这一根本标准，就要大胆地试、大胆地闯。事实上，破“三铁一大”需要产权改革，搞活大中型国有企业呼唤产权改革，我们必须提高认识，抓住时机把这项改革引向深入。

邓子基教授，著名财政家，教育家，经济学家。

针对当时的实际情况和改革重点，邓教授明确强调要搞好税利分流试点和复式预算试编工作，并指出，这是深化改革，明确产权的重要步骤。以公有制为基础的社会主义国家在参与国有企业的收入分配过程中，是以两种身份出现的。国家作为社会管理者，行使政权权力，参与国有企业的收入分配，形成社会管理者与国有企业的分配关系；国家作为国有资产所有者，行使所有者权利，参与国有企业的利润分配，形成国有资产所有者与国有资产经营者的分配关系。与上述两种不同身份、不同权利和不同分配关系相适应，国家应采取不同分配形式，规范国家作为行政社会管理者与国有企业的分配关系。这种规范形式就是税利分流。税利分流的实质是用两种不同的分配形式来规范国家与国有企业的两种不同分配关系。税利分流方案的理论思路就是：一个主体（国家）两种身份、两种权力、两种分配形式以及由此而形成的两种分配关系。税利分流从组织收入依据上明确了产权关系。在税利分流的情况下，国有企业向国家上缴利润是国有企业向国有资产所有者上缴的投资回报。可见，在税利分流条件下的上缴利润和企业留利制度是国有产权及国家与国有企业的产权关系在分配上的实现。

邓教授认为与税利分流改革相配套，我国在国家预算方面探索实行复式预算，一个是经常预算，一个是建设预算。经常预算以税收为主要来源，主要用于经常经费支出；建设预算以产权收入为主要来源，主要用于生产建设支出。这样，就在预算形式上明确了产权。

第四，强调在政企分开的基础上，实现政资分开。邓教授指出，在现实经济条件与现行对产权认识条件下，产权改革要逐步到位。这是因为人们对产权改革的认识程度不同，财政与各部门传统的业务已定，产权改革势必涉及到各方权力和利益，因而各部门提出的改革方案也不尽相同。加上国有资产管理机构处在初创阶段，干部队伍素质跟不上，各方面工作又千头万绪亟待开展，在这种情况下，产权管理改革只能在大胆设想和探索中实事求是地逐步到位。为此，在现阶段，要进行产权管理改革，就必须妥善处理好各种关系。这主要表现在国有资产管理机构同财政部门、计划发展等综合经济管理部门以及同各企业主管部门的关系上。

先看国有资产管理机构同财政部的关系。按国务院规定，国有资产管理机构是国务院管理国有资产的特设机构。国有资产监督管理委员会的成立，体现了政企分开的要求。所谓政企分开，首先是指国家国有资产所有权与国家政治权力分开，其次是指国有企业所有权与经营权适当分离。实现国家国有资产所有权与国家政治权力的分离，就是要把国家作为国有资产所有者的职能从一般的经济行政管理部门的工作中分离出来，交给一个专门机构去行使，对国有资产实行专业化管理。鉴于我国现行经济管理格局中没有明确的代表者和经营组织对国有资产负责，中央、省、市、县各级政府，除财政作为全民所有制的代表者行使所有者职能外，政府中的计委、银行和各企业主管部门都可在不同角度上行使所有者职能，它们都有所有权，都可以对企业经营进行干预，又都可以对国有资产经营损失不负责任，因而造成产权不明，条块分割，资产营运效益低下等等现状。可见，确定一个专门机构作为所有者代表，专门行使国有资产所有权职能是完全必要的。新设立的国有资产管理机构就是这样一个机构。

邓教授认为，国有资产管理机构与财政部之间应该是“专业分工管理，财政归口领导”的关系。财政部门的一部分产权管理业务可以逐步转移给国有资产管理部门，这将加强产权管理职能，加强财政整体职能。今后，国有资产管理机构应同税务局一样，成为财政的一个翼。财政、税务和资产管理三者之间应形成“一体两翼”的关系，即归口领导与分工管理的关系。如果再把从财政分出来的建设银行考虑在内，那么税务局、国有资产管理机构和建设银行应形成“一体领导”与“三足鼎立”的关系，即形成财政“统一归口领导”和三家“分工专业管理”的格局。

国家以政治权力行使者和国有资产所有者身份参与国有企业收入分配都属于财政。但是国有资产管理机构又是一个相对独立的直属国务院的机构。由于财政管理侧重于预算收支和财政平衡，财政部门担负着制定财政发展战略和规划、实施宏观经济调控等一系列繁重的工作，没有更多时间精力去管理国有资产，优化国有资产的配置，维护国有资产不被侵占并提高营运效益。因此，有必要有专职的国有资产管理机构来履行所有权管理职能，处理与国有资产产权变动、保值、增值有关的一系列重大问题。而且在多种所有制形式日益发展、相互竞争日益激烈的情况下，这些工作越来越繁重和复杂化，只有专职的国有资产管理机构才能做好如此繁重的专业化工作。

如同在税收管理上，税收政策统在财政部而执法归税务局一样，在国有资产管理上，产权政策必须统在财政部，产权业务归国有资产管理机构。在税利分流完成后，财政部门同国家税务局及国有资产管理机构的关系按照复式预算的要求应为：在财政收入方面，财政部分权给国家税务局，凭借政权向全社会各企业与个人征税。以税收管理为重点，形成经常性财政收入。同样，财政部分权给国有资产管理机构，以国有资产所有者代表身份向国有企业收取产权收入（如利润、占用费、租赁费等），以产权为重点，形成建设性收入。在财政支出方面，一般地说，则应按复式预算要求形成以税收为主要来源的经常经费支出和以产权收入为主要来源的生产建设支出。国家复式预算应由财政部编制，但其中的建设性预算，财政部可委托国有资产管理机构先编产权收入预算（即初级预算），正如国家税务局可编税收收入一样。而后由财政部根据国家财政总体状况汇总终审后编制统一的国家预算。总之，国家税务局和国有资产管理机构是统一的财政系统中不可分割的两翼。在财政收入的分配上必须坚持一个分配体系，而不能各管各的，各编各的预算。财政整体职能不能因机构的分立而被肢解，相反必须得到强化。

再来看国有资产管理机构同其它综合经济部门的关系。以国有资产管理机构同计委的关系为例，现行体制规定资产存量由国有资产监管机构管理，国有资产管理机构有处置原有国有资产的权力，而增量（即投资）仍由计委掌管。可见，现在国有资产管理机构对国有资产行使的所有权是不完整的。随着体制改革的深化，计委管理的各类投资公司将转归国有资产管理机构，保证资产存量与增量所有权完整统一由国有资产管理机构行使，使之真正成为国有资产的唯一终极所有者。只有这样，才能真正理顺产权关系。实现国有资产存量与增量配置的统一，以使作为资产配置的主体和基础的存量的配置及作为实现战略开发的关键增量的配置能够互相补充，合理分工，协同配合，达到国有资产优化配置的目的。

再看看国有资产管理机构同企业主管部门的关系。要理顺产权关系，必须逐步地把分散在各企业主管部门的所有权职能集中起来，交给国有资产管理部门专门行使，而企业主管部门职能要相应转变。转变企业主管部门职能，就是最终要改部门管理为行业管理，由国有资产管理部门行使国家对企业所有者管理职能，实现所有权管理独立化、专业化；由行业管理部门行使行业管理职能，实现行业管理专门化。这样，有利于克服同一行业被分割于多个部门导致资源配置效益下降等弊端，使同一行业不同所有制企业平等竞争，相互合作。优化资源配置，也有利于保卫国家利益，减少行政干预，搞活国有企业；还有利于提高工业部门专业管理水平，按客观经济规律办事。在这种双重职能分离体制下，行业管理部门不再拥有所有权，其主要任务是传递信息、制订行业规划，指导并监督本行业工作，并且配合综合经济部门实施对本行业的经济调控。从长远看，要强化综合经济管理部门的经济调控职能，逐渐弱化各行业管理部门的这一职能，最终把它们变成民间组织性质的行业协会。而那些具有高度自然垄断性技术特点的部门，国有资产管理部门可以委托行业管理部门行使部分或大部分所有者管理职能。

邓子基教授概括总结上述理论后，明确提出，在产权改革中，国有资产监管机构作为国家产权的代表，肩负着国有资产保值增值和捍卫基本经济制度的重任，任务是光荣而又艰巨的。为了更好地加强产权管理，必须建立新的国有资产管理体制，使国有资产能够高效运行。新的国有资产管理体制应是由国有资产监管机构——中介环节——国有企业三级构成的分层管理体制。国有资产监管机构拥有制订战略规划、决定资产运行目标的权力并行使国家赋予的国有资产所有者的代表权，国有资产监督管理权，国家投资和收益权及资产处置权等，但不直接参与经营，只对投入的资产负有限责任。

那种认为国有资产监管机构不仅是管理机构而且也要成为经营机构的看法，邓教授是不同意的。如果那样，国有资产管理机构岂不成为新的政企合一的机构，而且事实上国有资产管理机构也没有能力去完成既管理又经营的任务。必须明确，国有资产监管机构就是管理国有资产的政府特设机构，决不是经营实体。国有企业才是经济实体，它经营国有资产，有资产经营的组织权、经营处置权、经营收益分享权与委托投资权等，同时它也得承担经营失败的风险。

这里要着重谈谈中介机构的职责。中介机构的设置，主要是为了避免国有资产监管机构直接面对经营特点千差万别的数以十万计的国有企业，行使所有权管理职能而陷入低效率的运行。中介机构可由各种类型的投资公司、控股公司、大型和特大型企业集团公司、行业总公司等等构成。它按企业化原则构造，以利润最大化为目标。中介机构对上接受国有资产监管机构赋予的资产经营权，以及相对应的交纳产权收入的任务，对下按照资产增值原则选择资产经营者并依据产权关系对有关企业的国有资产实施经营性的管理。这些公司还要研究建立、健全对于经营者的赏罚严明的责任制，派员以董事或监事身份参与股份制企业发展的战略性决策，并按国家统一规范实行必要的财务等方面的监督，而对企业日常具体经营活动，则采取不介入态度，由企业行使充分的经营自主权，使企业成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的商品生产与经营者。这样把包括所有权、占有权、使用权、处置权和收益权的产权，在国有资产监管机构、中介机构和国有企业之间进行合理的划分，明确各自的产权边界，形成新的产权机制，就能更有效地搞活国有企业，优化资产配置，促进社会生产力的迅速发展。

注：邓子基，著名财政家，教育家，经济学家。1947年毕业于政治大学经济系。1949年参加中国国民党革命委员会。1952年厦门大学经济研究所研究生毕业。1980年加入中国共产党。曾任厦门大学经济学院副院长，中国财政学会第一、二届常务理事。专于社会主义财政理论。主要著作有《两种社会制度下的国家公债》，合著《社会主义财政理论》，主编《社会主义财政学》、《财政与信贷》、《财政与宏观调控》。