基层权力失控的逻辑

◎ 文/特约作者 吕德文

基层权力失控的逻辑

◎ 文/特约作者 吕德文

灰色利益链条的存在，表明近些年来一些基层权力的基础在发生微妙的变化，一些基层官员发生蜕变，部分基层权力不再依靠强有力的国家正式权力以及大多数群众的支持，而是依靠非正式权力及少数“地方豪强”的辅助。

2011年11月29日，新疆吐鲁番地区鄯善县社会管理服务中心，“一站式”全程“代办”各种事务。工作人员为当地一名维吾尔族老人办理养老保险手续。

灰色利益链

基层的国家权力不断地和“社会”产生冲突，成为当下一个值得关注的现象。而它的发生逻辑，和过去已经不一样了。

近来的基层治理失序、权力失控主要表现在渐渐形成了庞大的“灰色社会”，其成员主要包括半正式的行政人员，赢利型的基层领导人，不法商人，“混混”等，他们既非传统的保护地方利益的精英，又非维护国家利益的体制精英，而是寻求个人利益最大化的“地方豪强”。

在地方资源资本化的过程中，“地方豪强”采取各种手段承包工程项目，积极承接国家向地方的利益输送，他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益，强占他人权益，隐蔽地控制地方社会。而一些享有资源和地缘优势的地方成为资本的宠儿，不法官员从中寻租，基层官员为了自身利益，也倾向于默许甚至借助“地方豪强”的力量，采用非正式的手段治理社会，为了实现政绩，甚至不惜执法犯法。

应该说，当前一些基层官员已经异化为“厂商”性质，有强烈的逐利动机。“地方豪强”与不法官员这两个食利阶层有明显的合流趋势，或者豪强慢慢“政治化”，成为基层行政中的新代理人，或者基层官员“去政治化”，成为灰色利益链条中的一环。他们构成稳固的利益联盟，是灰色利益链条的两个主体。

值得一提的是，在房屋拆迁的过程中，催生了很多依靠巨额补偿和地租收入而不事生产的寄生群体。不能得到公正补偿的人，则不停上访，他们成为“新弱势群体”。在维稳的名义下，食利阶层为了维护自身利益，有时通过正式或非正式权力打压“新弱势群体”的利益诉求，有时容许将部分利益分配给他们，“新弱势群体”也成为灰色利益链条中的一环。

简而言之，当前的基层社会利益格局是以基层权力为核心的利益网络。

基层权力清单

基层权力本身既要在国家行政体系中安全运转，又要尽可能地创造政绩，还要满足新食利阶层和新弱势群体的利益诉求。由此，基层权力被网罗进了一个更为庞大的权力和利益相互交错的结构中，这一结构决定了基层权力出现失控现象的基本逻辑。

近年来，中央政府加大了对基层政权的监控，一些地方行政有意规避基层政权的参与，财政、土管、公安等重要的行政事务实行垂直管理，交通、医疗、教育、水利等基础设施建设资金也进行专项管理，这使基层政权失去了重要的治理资源。为了维持运作，基层政权必须花费大量的精力向上争取项目，向外招商引资，而无动力搞好群众工作，只能启用运动式的治理方式，大量采用非正式行政手段来弥补常规治理工作的不足。

与压力型体制共生的是锦标赛体制。在自上而下的考核体系中，既有严格监控基层政权行为的指标，比如维稳、计划生育等一票否决事项，又有鼓励基层政权发挥自主性的指标，比如GDP。各地在确保不出现一票否决的情况下，在竞争性指标中展开竞赛，竞赛的优胜者即可在政绩考核中占优。基层官员的逐利行为并不仅仅是为了获得经济利益，更重要的是在锦标赛体制中占据主动。

在应对压力型体制和锦标赛体制的过程中，基层社会逐渐形成了一个权力的利益网络。

以基层权力为中心的利益网络，丰富了基层的权力清单。由于上级政府加大了对基层权力的监控，基层政权的正式权力有所弱化，基层直接汲取社会资源的权力也渐被剥夺。但是，大规模的财政转移支付及主动的招商引资，又强化了基层的隐性权力，它们掌握着大量的国家政策信息，还部分掌握了分配国家资源的权力，让它们拥有了“选择性政策执行”的权力，有更大的空间进行弹性行政，为基层食利阶层提供利益输送。

因此，一旦这个网络被蜕变的基层官员用于谋取私利，财政转移支付将成为主要的利益输送方，外来资本与地方资源的结合是另一个重要的利益输送渠道，而承接这些利益的往往是“灰色社会”的成员，蜕变的基层官员则成为利益输送方和利益承接者之间的“经纪人”。

基层权力与“地方豪强”之间形成了灰色利益链条，很容易在市场行为中偏向于“地方豪强”而损害普通民众的权益，“地方豪强”也情愿协助基层权力以“摆平”不稳定因素。

2011年6月13日，浙江嘉兴秀洲区油车港镇纪委首次召开“村纪检小组长、村监委主任向镇纪委述职”会议。

代理人体制

既要尽可能创造政绩，又要控制社会矛盾，不至于因维稳不力而受到问责，在新的社会结构和利益格局下，基层权力的运作也随之发生了变化。

为了安全，基层官员在一线行政中创造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人员辅助行政，尽量通过柔性管理的手段达到效果，一旦出现行政瑕疵，也可以找到替罪羊。历次的基层权力失控事件几乎都有类似的特征，行政过错由“临时工”担责，联防队员和城管（协管）一线执法几乎常规化。

为了弥补基层行政力量的不足，“地方豪强”被纳入基层权力的运作过程中，比如，吸纳他们成为人大代表、政协委员，支持引导他们成为自治组织的领导人。这样就可以充分利用一些“地方豪强”所具有的“强”和“狠”的特点，完成行政事务——他们所具有的经济和社会资源，有利于基层在短期内完成上级指派的刚性任务；一些“狠”的豪强，有利于有效制衡部分新弱势群体。

这事实上构建了一个新代理人体制。

总体上看，这种新代理人体制是短视的，是适应当前基层社会利益格局变化的产物，而非有效控制食利阶层崛起的方法。“地方豪强”和非正式行政制造了基层治理中的非正式权力。基层官员很少使用正式权力侵害民众权益，却有可能默许、怂恿非正式权力侵害民众权益。基层权力侵犯民众权益的行为，主要就是有意利用非正式行政手段却无法对其有效约束的结果。

由于这些行政技术具有普遍性，就难保某些地方在某个时刻发生严重事件，基层权力失控现象在所难免。

2011年9月23日，湖北宜昌，县（区）乡两级人大换届选举，窑湾乡茶庵村的选民在投票。

警惕基层权力蜕变

蜕变基层权力短视的行政方式，进一步壮大了基层社会的食利阶层，也进一步彰显其逐利性质，它们共同导致基层社会结构的断裂，也让普通民众和一些真正的弱势群体权益受损，激起了社会矛盾。而为了维稳，某些基层官员又进一步依赖于代理人及非正式行政手段控制基层，最终使得基层权力失控，基层陷入了一个怪圈：短视的基层行政方式→基层社会食利阶层壮大→基层社会矛盾加剧→进一步采用短视的基层行政方式。

一些地方基层权力失控的表现在基层，但根子却在体制，由于基层权力伤害普通民众权益的恶性事件经常发生，官民对立情绪难以化解，这反过来强化了压力型体制。

一旦维稳成为一票否决的考核事项，基层权力就得想尽办法延缓社会矛盾的爆发，却因此进一步固化了基层权力的利益网络，加深了社会结构的紧张。这意味着，基层食利阶层更难受到控制，普通民众的权益更容易受到侵害。

总而言之，灰色利益链条的存在，表明近些年来一些基层权力的基础在发生微妙的变化，一些基层官员发生蜕变，部分基层权力不再依靠强有力的国家正式权力以及大多数群众的支持，而是依靠非正式权力及少数“地方豪强”的辅助。隐性权力越是壮大，正式权力愈是无法发挥有效作用。这一行政方式，将不可避免地损害权力的合法性，必须引起我们足够的警惕。

（本文作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员）