基层自治八问题

◎ 文/本刊记者 张义学

基层自治八问题

◎ 文/本刊记者 张义学

“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。

我国基层自治所取得的辉煌成就是毋庸置疑的。但在个别地方城乡基层自治最突出的问题是“民主”与“腐败”。选拔基层管理者时民主程度不高，势必让庸才主政，或者有才无德者掌权。既会造成基层发展迟缓、甚至倒退，也将造成人才危机，继任者乏人的衔接危机；干部侵占群众利益，基层矛盾淤积，干群关系紧张等危机。而重选轻管，势必演进为强权治理，监管缺失，势必腐败丛生。城乡基层自治是一项庞大的系统性工作，环环相扣，稍有松动则危机重重。

民主不够

征兆：

在选举基层管理者过程中出现的强权指派、“贿选”、压制直选者等现象，以及在基层自治过程中决策不民主、政务不公开等现象，都是民主危机的前兆。在新的历史时期，城乡基层自治还出现新的危机——思想保守的管理者下不来，锐意进取的青年管理者上不去。

典型案例：

河北香河村“不倒翁”

成因剖析：

换届选举前，镇里对香河村党员干部进行了一次走访，许多人反映，现任村干部（村委会主任刘长根和委员李世民）工作极不负责，理应下台。在换届选举的党员大会上，一个老党员上台发表演说，历数刘、李的“几大罪状”，得到很多在场村民代表的支持。可是，镇里还是把刘、李两人提为候选人之一，刘长根和李世民最终以微弱的优势获选连任，成为群众忌恨的“不倒翁”干部。“投赞成票的是这样几类人：一是其庞大的家族群；二是一些受贿者；三是刘长根和李世民当村干部多年，拿集体财产做人情，一些人在他们手里得了实惠，当然希望他们干下去；四是很多村民举家外出了，投委托票的太多，难以保证他们意愿表达的真实性。”熟稔其中内情的村民分析说。

香河案例仅是基层自治过程中民主危机的个案，许多地方对于基层治理者强权指派成为习惯，候选人产生制度不公平、不透明。使一些群众认为，基层选举就是走过场，一个人担任什么职务，都是上面内定好的。

预防与解决：

2010年10月颁布的《村委会组织法》规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。这是一种很了不起的进步，表明国家权力正在从村级单位中有序撤出，村的自治权得到加强。上级政府领导依法自觉改变强行指派基层管理者的坏习惯，则会减少群众对于指派者的对立情绪，这是确保民主选举的基础。

民主自治的基础在于决策的民主，决策民主了，其结果自然被村民认可。因此，民主决策是村务公开、村民自治建设的重要内容。村纪检组织要加强对所在党组织和党员遵守党纪法规情况的监督，并参与对党务、村务、财务等重要事项的监督。村务监督委员会要加强对村务公开内容和村民代表会议决定执行情况等按月或按季进行监督。

人才不济

征兆：

庸才当道，55%以上的村支书是“只能稳住班子、守住摊子、应付差事”的“维持型”干部。

典型案例：

村里无“能人”，干部轮流当。

成因剖析：

近30年来，乡村人才的大量自动流出，使乡村“空壳化”。精英从乡村流失的原因，既有工业化、城市化产生的吸引力，也有乡下生存的压力。由于城乡二元结构的形成使得农村精英的流动呈现为“净流出”状态，“跳农门”不仅成为农村学子的期盼和目标，也成为政府提取农村精英的一种制度性渠道。

有的地方，基层管理者庸人当道，他们气量狭窄，容不得能力比自己强，德行比自己高的人，有意无意地压制人才的成长。在有的地方，上级加强了村（社）委的民主选举工作，却长期瘫痪着团组织和妇女组织，致使青年人和妇女得不到组织和培养。还有一些贫困地区，村支两委干部，工作条件差，生活待遇和政治待遇低，使基层干部普遍感到，“政治上无奔头，生活上没盼头”，而没人愿意干。

预防与解决：

充分利用国家对于基层的培训项目，培养乡村管理的青年人才；挽留或者邀请在外创业的能人回乡发展，通过直选的手段，使德才兼备者走上基层管理岗位，使其回流家乡，并扎根当地，服务家乡。

新的历史时期，引导群众推选有能力、会跑项目的中青年农民精英当选村两委班子的主要成员。这些中青年农民精英一旦通过民主选举的形式走上村庄的政治舞台，由于没有了收缴农业税费、强制完成计划生育工作等方面的体制压力，就有了带领村民谋取村庄发展的动力。

衔接断层

征兆：

人才危机的进一步演化，就使基层管理者出现“断层现象”，新老交替“青黄不接”。老一代管理人员到了退休年龄，却没有可以接班的人才。

典型案例：

“两委”领导“老少配”或者“一肩挑”

成因剖析：

在一些贫困地区，由于基层管理人才匮乏，往往出现支部书记年过六旬，思想僵化，村委会主任年轻软弱的“老少配”，甚至“一肩挑”现象，致使基层管理工作推动不了，没有创新。干部队伍断层现象产生的原因是多方面的，既有历史积累、体制束缚、环境制约，更有培养、选拔和管理机制上的局限和不足。本刊记者调查发现不少基层村组或者农村社区，党员年龄呈现老龄化，有的农村支部连续3年未发展党员，有的支部连续5年未发展党员，有的支部甚至连续10年不发展党员。

另一方面，导致青年干部断层的原因是村（居）委会是一个半熟人社会，年轻人的才能难以被全村了解；村级后备干部培养机制流于形式；年轻人社会资本含量低，很难在选举中当选。

预防与解决：

一方面，通过丰富多彩的集体活动，让年轻人在全村范围内展现才能，既锻炼青年们的各项才干，也使优秀的青年人进入群众的视野；同时，党支部和村委会要分别加强党员队伍建设和后备干部建设，加强在村委会选举中对年轻人的宣传，积极吸纳年轻人。

另一方面，要大力推行公开选拔、竞争上岗等干部选用新机制，不断扩大干部工作中的民主，打造有利于优秀干部脱颖而出的平台，及时把那些真正优秀的干部选拔到能更好地发挥其作用的地方。

吸收大学生进入基层组织，并通过做“村官”、支部副书记、社区副职领导来培养他们的组织管理才能，是解决基层管理者断层的最有效方案。

重选轻管

征兆：

重选举轻培养，重选拔轻监督，无人监管的基层干部，即使“德才兼备”，腐败与滑落也只是时间问题。

典型案例：

山西盂县拦掌村9年换了10个村支书

成因剖析：

农村存在一些不和谐因素，特别是在推进农村基层民主政治建设中，往往单纯重视民主选举这一环节，而自治实践中“民主决策、民主监督、民主管理、自我教育”等后续工作相对弱化，导致民选的干部不为民做事、办事不民主等现象时有发生。极个别村出现了刚选举完不久群众便要求罢免村干部的现象。

预防与解决：

乡镇街办级党委政府对于重民主选举轻管理监督弊端要予以高度重视，深入研究探索，理顺村委会与乡（镇）政府的关系，增强乡（镇）政府对村干部的监督制约权，同时，应建立村干部引咎辞职制度。

同时，当选的基层管理者及时公开政务、财务，积极接受村级民主监督，也会预防基层管理者腐败和滑落。

2012年2月1日23点，广东乌坎村村民在“秘密写票箱”填写选票。这是防止村霸或家族干扰的好办法。

权威演变

征兆：

强人治村没有错，没人敢于抗争和监督，他最终会演变为“土皇帝”。

典型案例：

禹作敏与大邱庄

成因剖析：

纵观全国，本刊记者发现每一个富强的村庄社区，都有一个坚强而机敏的领导者。比如，吴仁宝主政的江苏华西村（八年前其子吴协恩接手领导）、王宏斌领导的河南南街村，李黑记带领的陕西东岭村等……这些被称为时代强人的基层组织领导者，在带领群众致富，提升经济的同时，不忘加强领导班子建设，决策坚持民主，虚心接受村民监督，其威信令绝大部分村民信服，因而村子长治久不衰。

改革开放以来，一批经济“能人”迅速崛起，这些人在市场经济活动中脱颖而出，成为乡村社会的经济精英，并迅速走上基层治理的领导岗位。其中一些人在经济得到飞速发展后飘飘然起来，权威演变为淫威，行事乖张，决策霸道，听不得逆言，受不得批评，更不接受群众的监督。更有甚者，培植亲信党羽，打压异己，成为村霸。

预防与解决：

本刊认为采取以下措施来预防和杜绝农村“能人政治”中的贪腐现象和负面问题：第一，在我国经济体制改革进入深化和逐步完善的时期，要通过进一步加大权力制约和监督的力度，提高全社会尊重规则、遵纪守法的意识，减少腐败等违法乱纪行为的发生。第二，在对干部进行干事创业要求的同时，必须坚持干部的严格自律，持之以恒的党性锻炼。第三，重视选拔培养农村后备干部，例如大学生村官计划，搭建起大学生村官发展平台，通过大学生充实农村干部队伍，增强村级领导班子的活力，提高基层组织的管理水平，推动农村经济发展。

腐败严重

征兆：

“村官腐败”的一大特征是集体腐败。像国家下拨的扶贫、救济、救灾、社保等专项资金，在使用上国家都有严格的管理、监督程序，因此被称为碰不得的“高压线”，近年来，却成为基层管理者频频下手的对象。而隐匿私分拆迁补偿、征地补偿、种植补偿等更是某些基层干部的“猎物”。

典型案例：

广州黄埔社区干部用麻袋分赃款，佛山禅城村委会主任挪用公款2170万元。

成因剖析：

村民直选的村干部应该成为农民致富的“带头人”，而有些村干部却蜕变成农民身上的“寄生虫”。这些“芝麻村官”屡爆“惊天大案”原因都在于权力难受制约。通常的村官监督方式——群众监督，同级监督，上级监督，在实际操作中也成为了“三自”式——村官自我调查、自我解释、自我宽容，沦为一个空架子。对于最具杀伤力的群众监督，村霸使用“拳头当权”，作风霸道，恃强欺弱，滥施淫威，让群众不敢出声。

在较少受到制约的环境中，这些民选村官的小小权力甚至可以被无限放大。有关部门很少抓村干部的教育和管理，司法部门又关注不够，致使有些“村官”权力畸形膨胀，为所欲为，独断专行，贪婪无忌。

预防与解决：

加强教育，强化基层民选干部的抗腐败素质。加大基层权力的阳光操作力度。构建惩防体系，抓好制度配套建设。建立村官述廉、考评机制。充分发挥村务公开监督小组、村级民主理财小组和村民评议代表的作用，强化监督。

矛盾淤积

征兆：

群众对于基层治理者的不满，得不到及时的疏通。上访屡屡受阻，某一矛盾节点将会成为群体性事件的导火索。

典型案例：瓮安事件

成因剖析：

在瓮安县，2008年上半年县上信访只有42件，事件爆发后，新的县委县政府领导班子主动实行“大接访”，7月4日到当年年底，就爆涨到2121件次3449人次。从这一组数字的比较，就能看出“瓮安事件”前基层治理过程中压制了多少群众不满意事件！基层管理者阻挡着多少百姓的上访路！

预防与解决：

各地政府应该把“瓮安事件”引以为鉴，反思各自施政过程中的利与弊，得与失。特别是不要仅仅关心基层组织“维稳”的数据，在明知自身政治并不清明的情况下，上访量越小，“维稳”成绩越大，社会矛盾将淤积越多，群体性事件爆发的几率将越大，爆发时间越早。

去年1月24日，温家宝总理与来京上访的群众进行面对面交流时强调，“要拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道，创造条件让人民群众批评和监督政府，负责任地解决人民群众的困难和问题。只有善于倾听群众的呼声，勇于面对群众的批评，政府工作才能更加符合人民的意愿。”

这句话当然适用于基层自治组织！

干群紧张

征兆：

越级举报、越级告状不断，上访量增加。基层管理者“截访”量增大。

典型案例：

薛昌与乌坎村

成因剖析：

2011年9月爆发的广东省乌坎村村民大规模维权事件，被认为是近年来干群关系紧张最有标志意味的事件。它缘起村民对土地和自治权的合法诉求，遭到了严重违法但实力强大的老村支部书记薛昌的强力压制，也遭到了薛昌积年沉淀下来的利益格局的极力打击。薛昌主政乌坎村41年，培植的势力控制着支部和村委，左右着乌坎村的历次选举，不合他意的人根本无法露头，进不了村“两委”，群众的选举权和被选举权被架空。薛昌及其追随者对上勾结乡镇领导，长期侵犯群众利益，压制群众合理诉求。最终，民怨越积越深，干群关系越来越紧张。

预防与解决：

构建有利于改善干群关系的长效机制：其一，权力结构科学合理。必须采取各种措施防止权力的过度集中，实行适当形式的分权制衡，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构。其二，权力运行规范有序。其三，权力监督高效有力。改善干群关系，必须建立可操作性的、全方位的监督体系。

改善干群关系，固然离不开转变干部作风，但更为关键的是要规范权力的运行和监督，在体制机制上真正落实全心全意为人民服务的宗旨和执政为民的理念，树立服务本位的权力观。