深圳新“土改”

◎ 文/ 李雪娜 张艳玲

深圳新“土改”

◎ 文/ 李雪娜 张艳玲

“深圳土改模式”被国土资源部部长徐绍史称为：“我国土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉择的改革。”

如果推广全国，未来土地产业链将面临众多调整，比如产权周期缩短、土地供应方式更灵活多样、土地价格确定更灵活等。最重要的是，政府将以投资人身份通过土地入股分享土地升值和物业运营收益，这对目前中国现行的土地招拍挂制度和一次性收取土地出让金的地方土地财政模式都将产生重大影响。

5月25日,酝酿了两年的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）正式公布，拉开了深圳又一次“土改”的序幕。

此次“土改”，着力改变新增用地快速供应的土地利用模式，以存量土地高效盘活为主线，指向完善国有土地产权制度、加强土地市场化建设、增强土地科学调控能力、创新土地二次开发利用机制、完善土地管理法治环境等五大方面。这也是国家支持各地探索差别化土地管理政策的尝试之一，意在从全局上为高度城市化地区的土地管理制度改革提供政策储备。

第三次“土改”

以明晰土地产权为核心，以市场化为导向，以城市发展为目标。

深圳在中国土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年，敲出中国“土地拍卖第一槌”，开创土地市场化交易先河，此后又率先探索统征统转的“征转分离”用地模式。经1992年原特区内统征和2004年的城市化转地后，深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。这些探索释放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年来的城市化进程。

新的《总体方案》推出，意味着深圳推进改革开放以来的第三次土改。和前两次确保工业化和城市化进程中土地建设占用的高速高效不同，此次改革主要围绕存量土地的盘活利用展开。

用深圳市规划和国土资源委员会地政地籍处处长张健的话说，深圳的土地管理与城市发展转型之间有四个根本不适应——当前土地利用方式与城市发展转型新要求不适应；当前土地资源配置方式与深化市场经济体制改革新要求不适应；当前土地利用分配方式与建设和谐社会新要求不适应；当前土地管理体制机制与政府职能转变新要求不适应。

这是深圳不得不加紧推进土地改革的原因所在。根据《总体方案》，改革分近期（2012至2015年）和中远期（2016至2020年）两个阶段推进改革。将在未来8年从多个方面尝试创新突破，探索高度城市化地区土地利用管理新模式。

改革包括八大内容和十项改革事项，突出三点：以明晰土地产权为核心，健全土地权利体系；以市场化为导向，实现土地要素的自由流转；以城市发展为目标，创新土地利益的共享机制。

改革涉及的具体制度设计，主要包含在产权、市场流转和城市发展规划的范畴内：在产权方面，提出国有未出让土地的登记、建立建筑物权益证书制度、土地使用空间权利体系探索等；在市场流转方面，包括建立差别化土地供应，尝试土地公告出让制度、土地使用权租赁制度、土地指标交易制度等；城市规划上则强调了规土融合、社区规划和城市二次开发等。

这些内容中不乏突破性构想。一些具体的制度在国家层面的立法中没有规定，或规定较为保守，例如差别化土地供应制度在现行的国家上位法中还未有涉及。而《总体方案》提到的细化地上、地表、地下土地使用权权利设定，三维地籍管理方法的探索，及土地使用权期满后续期、国有土地使用权租赁等改革内容，虽在《物权法》《土地管理法》和国土资源部的意见中有所涉及，但并没有相关的具体制度设定。

国有化新篇

土地国有制后已经形成的产权现状，怎么转化为各方可分享的权益，正是深圳在此次试验中的破题。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英称，上世纪90年代以来，深圳城市化的进程实际上是两轨并进：一轨是政府统征、出让土地主导的城市化；另一轨则是农民一直在自发利用土地参与城市化进程，这就形成400平方公里土地中有三分之一被政府认为是不合法的、但却真实发生的城市化。

2004年全面转地，深圳试图以全部土地的国有化来打通这两个进程。但结果是不完美的。一方面，政府以多形式、多途径划定或返还一定比例的合法产权用地给原农村集体组织，但是此类用地来源多样，权益内涵和权利限制也不尽相同。

另一方面，仍然存在一定的应转未转空地，由原农村集体经济组织掌控，规定交由城管、水务、农林和储备中心管理的土地仍没有清晰移交。同时，当年为搁置难题，在转为国有的集体土地中分了两个圈，一个圈是适当补偿范围，另一个圈则是没有补偿的，其中包括山地、林地和大量已建的违法违章建筑。这两个圈的划定，注定了2004年的全盘国有化式的土改远未真正完成。

深圳市规划国土委地政地籍处处长张健形容当下的深圳，是一个高度城市化的地区，同时又具有典型城乡二元特征的矛盾体。

在刘守英看来，将过去形成的城市化“两张皮”合成“一张皮”，把不合法的农村集体建设用地纳入城市管理体系，在城市化大框架下，解决集体所有土地变成国有以后的权利构建问题，正是此次改革的难点，一旦破题，其最重要的价值亦在此。

确权新途径

针对利益诉求多元、开发收益预期巨大的现实，深圳结合土地二次开发，在一个动态的利益分配过程中来完成权属确定。

此次深圳土改，原农村土地和房屋的权属问题，被纳入土地管理制度改革的整体框架下重点推进。《总体方案》在健全土地权利体系的内容中，指出了产权管理方面的核心任务：首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式，丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径。其中改革的难点和重点，即是原农村土地权益的实现问题。

种种结合二次开发的土地确权方式，有别于传统路径。在中国现有法律框架下，传统的确权路径是从权属清晰到核定权属，再到保障利益。比如，国有的已出让土地，采用合同和房地合一的权属管理方式，政府储备土地有储备土地证明书，公共基础设施用地则通过行政划拨决定书，山林地、园地可以通过划线移交管理。这些传统的确权方式，核定权属以后再进行产权登记，进入地籍信息管理系统。

针对在利益诉求多元、开发收益预期巨大的现实条件，深圳开始提出一系列结合土地二次开发来推动的确权方式，其目的就是在一个动态的利益分配过程中来完成权属确定。

根据相关资料，深圳的做法是将政府、原村民/原村集体和二次开发主体共同引入城市二次开发过程，达成开发利益共享的预期，解决各方的确权动力问题；然后通过协商、谈判，达到明晰产权和利益分享。

这个过程实际包含了利益界定、利益实现和利益调节三个方面。在利益界定方面，主要由规划国土部门主导，以规划的手段来明晰土地收益的归属；在利益实现方面，则由区一级的政府作为推动主体，与原来的土地使用权人和引入的市场力量进行充分谈判，确定开发模式和利益分配方式；利益调节则涉及其他相关职能部门，包括财政部门、金融部门等，旨在实现公平的权益调节。

这就相当于在土地流转的动态过程中，使原来不完整甚至不合法的产权转化为完整产权，得以登记在册，并通过利益分配对原权益相关者进行补偿和安置，解决纠纷，从而解决存量土地盘活利用的困难。

结合了二次开发的确权方式，目前在深圳以“土地整备” “城市更新”以及“城市发展单元”等为主要模式。

在深圳东部的坪山新区金沙社区，正在进行整村统筹土地整备确权。在政府主导下，根据土地整备和旧城改造等需要，以原来的行政村为单位，政府通过容积率换空间、调整用地功能等方式，把土地增值收益的一部分整体打包给社区股份合作公司，由股份公司协调处理居民诉求，整体拆迁，合理补偿，重新安置后赋予土地物业明晰产权。

这一模式的好处是政府始终掌握土地整备和处置的主动权，不利之处在于政府还是作为利益博弈的一方，缺失了开发商这一核心市场环节，在土地流转中有明显的行政行为，容易受到攻击。

位于中心城区的福田区岗厦社区改造，则采用“城市更新”模式。深圳的城市更新早在2010年即展开实践，是对已经不适应现代化城市社会生活的地区进行拆迁、改造、投资、建设，可分为重建或再开发、综合整治以及功能改变三种。但其适用范围一般仅包括五类用地，即国有合法用地、城中村用地、旧屋村用地、房地产登记历史遗留用地和城市化历史遗留违法建筑处理用地，其他大部分用地则因产权不清等原因，无法纳入城市更新的实施改造。

“城市更新”模式与“土地整备”最大的不同是引入了开发商。在股份合作公司和开发商达成协议后，政府批准将项目地块的国有土地使用权整体协议出让给发展商或者用地企业，收取土地出让金。其间可根据项目发展的需要，合理调整土地用途。

这一操作模式的好处是，在项目地块流转过程中，股份公司和原住民得到了补偿，获得了有清晰产权的物业，实现了确权，而且确权过程中省去了政府行为，真正实现土地市场化流转。

正在推进中的“城市发展单元”模式，则希望结合上述两种模式的优势。在实施程序上，经过可行性评估、明晰权益、明确利益分配方式和实现方式，到制定具体实施方案和后期评估，不同阶段引入市、区政府或相关权利人等管理主体。

不破不立不改革

结合了土地流转的确权，使得原住民在获得清晰产权的物业的同时，还将得到货币补偿。深圳市30多万原住民，掌控着将近400平方公里的土地，岗厦、大冲等“城中村”高额的拆迁费，曾一夜之间造出了数十个亿万富翁。因此在本轮土改方案设计中，有一种观点认为，深圳原住民享受了诸多土地增值收益的好处，此次确权不应再继续“让他们享受地主或资本家身份”。

不过有专家认为，通过土地产权流转，地域、宗族纽带自动消解，利益纽带也将突破原有的小群体格局，成为市场利益纽带；而且土地确权流转方式，实现了由资源到资产的转变，土地资产价值将成倍放大，在价值放大中，相关各方都将获取土地增值收益，地方政府就可以在利益最大化中化解矛盾，推动改革。

值得一提的是，作为确权的一部分，深圳还在房地合一登记体系内，探索房地权利分离条件下的管理制度。其具体操作是，对土地使用权按国有土地使用权登记，但地上建筑物部分，制发土地使用权证书和房屋所有权证书。那些无法纳入正常登记制度的，就通过剥离土地和地上建筑物，分别处置登记。这一尝试同样引起了很多争论。

解决问题的改革

深圳正将确权与市场流转紧密结合，而这两者连接着市场经济最核心的产权制度和交易制度。

在产权制度上，《总体方案》的重点是土地总登记，推进土地总登记试点实践工作，探索登记发证、登记造册等多层次土地登记制度，以此实现产权明晰、保护权益、流转顺畅的土地产权管理制度。

在交易制度方面，现有《土地法》等法律法规，对土地的转让是有前提的，但深圳的特殊性在于，建设用地范围之内基本无空地，这使深圳迫切希望政策允许符合一定条件的土地进行自由流转，而不将之视为“炒地皮”。

基于此，深圳提出，允许土地权利清晰并取得了完全土地使用权的建设用地，依法在土地公开市场上交易，而存在历史遗留问题的各类用地经过确权后也可以交易。对土地有偿使用方式也提出创新：一方面是希望改善招拍挂的出让方式，尤其产业用地挂牌普遍存在较强的政府干预色彩；另一方面，在涉及到战略性新兴产业或政府鼓励支持的产业用地出让上，实行差别化供地管理。

差异化供地也是此次土改的一大亮点。其具体设想，第一是每年拿出一定比例的产业用地，只设定基本的产业条件，完全进行市场化配置，来回避现在很多企业能拿出地来但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾；第二是建立公告出让制度，针对一些战略新兴产业、总部经济等有利于城市发展转型的产业，向社会公布拟出让地块的有关信息，包括地价，全部公开、透明；第三是根据不同的产业特征，实行弹性延期，提高土地循环利用效率。

在此次改革中，与确权一样引人瞩目的，是深圳对建立市域和规划功能片区两层次的土地利用规划管理体系的探索设想。按照《总体方案》，深圳未来除市域规划、全市土地利用计划、中心城区的农转用方案仍按照程序上报外，各功能片区的规划审批与调整、土地利用计划审批与实施、农转用方案审批都可以由省政府授权深圳市政府开展。

北京大学国家发展研究院院长周其仁一言以蔽之：在土地制约面前，深圳“不是为了改革而改革，而是要解决问题”。