从一起无证食品案件谈质监技术执法

■文/丁 平 邵国兴

【案情概况】

2010年12月31日，根据举报，D市质监局执法人员对A造酒有限公司进行执法检查，发现该公司仓库内有三种规格的味淋系列成品调味料酒，其中味淋风调味料酒7箱（酒精度≤5%，净含量18L/箱），本味淋调味料酒9箱（酒精度14%，净含量18L/箱），本味淋调味料酒（加盐、酒精度14%，净含量120KG/箱）5箱，货值金额共计31763元，且已销售部分产品。上述产品外包装上均标注“A造酒有限公司，生产许可证号：QS***50001”。公司负责人现场提供了“其他酒”的食品生产许可证，编号为QS***50001（经查合法有效）。因上述产品涉嫌未取得食品生产许可证，执法人员依法对上述产品采取了强制措施，并对该公司立案调查。

【讨论意见】

经调查，A公司为外国法人独资有限责任公司，成立于1995年，在当地有一定的知名度，主要经营范围为生产销售味淋、清酒、梅酒及调味品等，其法定代表人为日籍人员。该案发生后，A公司向质监部门提出异议，认为公司已取得“其他酒”的食品生产许可证，其产品是符合中国法律规定的，不应当处罚，并将此事向当地政府进行了反映。

D市质监局及时组织食品、稽查、法规、检验等部门人员成立专案组，对案件进行讨论分析，初步形成三种意见：一种意见认为该公司已经领取了生产许可证，不应当处罚；第二种意见认为对该产品是否需要领取食品生产许可证很难界定，应报告上级部门认定后再处理；第三种意见认为味淋和“其他酒”是两种截然不同的产品，应当依法进行处罚。专案组最终认为，在当前食品安全形势非常严峻的态势下，质监部门既不能轻易地放过食品违法行为，也不能无理由地对企业随意处罚，此案可暂按照无证生产的思路，积极查找证据，组织专家进行论证，依据事实和证据进行处理，力求适用法律的准确、完整，让当事人心服口服，办成铁案。

【调查取证】

一般来说，无生产许可证案件的关键节点是：此产品究竟为何产品；此产品是否在生产许可证范围之内；此产品是否要领取生产许可证，并进入处罚阶段。就此案而言，就是要证明A公司生产的味淋系列产品不仅是食品生产许可证范围内的产品，且不是“其他酒”，并且已经进入了查处期。

根据这一思路，执法人员首先对A公司生产的味淋系列产品进行定性调查。执法人员调取了产品的企业标准《味淋调味料》，实施期为2009年9月18日。该标准对味淋相关产品进行了定义。其中，本味淋是指以糯米、粳米、食用酒精为原料，经加米曲糖化发酵再配以酿造用糖（果葡糖浆、葡萄糖、麦芽糖浆）而成的味淋调味料。味淋风是指以酿造用糖（果葡糖浆、葡萄糖、麦芽糖浆），加本味淋制成的味淋调味料。加盐味淋是指以酿造用糖（果葡糖浆、葡萄糖、麦芽糖浆），加本味淋、醋、食用盐制成的味淋调味料。该标准明确指出，味淋产品为调味料，而非“其他酒”产品。那么，是否可以依此就认定“味淋系列产品”为调味料，而非“其他酒”呢？专案组经讨论后决定，不能简单地依据企业自己对产品的描述进行定性，应从工艺上将调味料、其他酒与味淋系列产品做比较后，才能做出结论。

随即，执法人员又调取了味淋系列产品的“原料规格书”，其标明的生产工艺流程是：粳米——精白米（糯米）——蒸米——米曲——糖化（加酒精）——压榨——味淋原液——澄清——熟成——调整成分（糖和酒精）——杀菌——冷却过滤——杀菌灌装。期间，还要在相关环节种曲菌、加!-淀粉酶中性蛋白酶、盐、白醋等配料，产品的酒精度一般保持在13.5%～14.5%之间，味淋风为5%。

而其他酒生产许可证审查细则(2006版)中规定，其他酒包括配制酒、其他蒸馏酒和其他发酵酒。其中配制酒的主要工艺是用原酒进行配制，蒸馏酒有蒸馏的过程，而其他发酵酒是指以淀粉质、糖质或水果等为原料，加入发酵剂(淀粉质原料需加糖化剂)，经发酵制成的产品。主要产品有清酒、米酒（醪糟）、奶酒等，生产工艺一般为：原料→预处理→发酵→分离→贮存→调配→除菌(杀菌)→封装→成品。

在调味料产品生产许可证审查细则（2006版）中，液体调味料的基本生产工艺是：原料→前处理（除杂、清洗）→煮沸（抽提）→调配→杀菌→包装→成品。

黄酒产品生产许可证审查细则中对黄酒的定义是，以稻米、黍米、玉米、小米、小麦等为主要原料，经蒸煮、加曲、糖化、发酵、压榨、过滤、煎酒、贮存、勾兑等工艺生产的酿造酒，其酒精含量大于等于8%（v/v）小于24%（v/v）。

以上产品之间工艺上究竟有何区别，味淋系列产品究竟是属于哪一类产品，或是完全不同的产品？带着这些疑问，质监部门组织和邀请了省市食品方面的专家学者，到A公司开展现场调研，并将其他酒、调味料酒、黄酒和味淋系列产品的工艺进行技术分析，最终认为，虽然A公司味淋系列产品在某些环节上工艺与“其他酒”相同，但存在根本性的区别，按照食品生产许可证范围的界定，不属于“其他酒”的范畴。专家认为，虽然A公司将味淋系列产品定义为调味料，但从工艺上看与黄酒的工艺更加接近。质监部门及时将专家意见反馈给A公司，A公司表示理解和接受。

据此，D市质监部门认为，A公司虽然已经取得“其他酒”的生产许可证，但生产的产品不属于“其他酒”范围内，属于超范围无证生产，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。依照该法第八十四条规定：违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处2000元以上1万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。根据调查的事实和证据，D市质监局按照最低限给予A公司货值金额五倍罚款，没收无证生产的产品，并责令改正。A公司按期履行了行政处罚。行政处罚后，质监部门积极组织有关技术专家对该公司进行技术指导，主动帮助企业申领食品生产许可证，最终按照黄酒的类别领取了生产许可证，该公司表示感谢。

【案件分析】

据了解，日本许多调味品源于中国，只有味淋和味曾是日本人的独创。而日本料理于中国料理在调味品上的最大的区别就在于味淋的使用。味淋分为本味淋和味淋风，是种淡黄色、透明的甜味料酒，前者含酒精14%，后者低于这个含量。在日本菜中，有一种烧烤的方式是照烧，即一边烧烤，一边将味淋、酱油制成的调味汁刷在食物上，烤好的食物发红发亮，这种烧烤方式多用于肉比较厚的鱼或肉。因此，从用途上看，A公司生产的味淋系列产品是用来“调味”的，不是用来喝的，显然也不属于“酒”的范围。

此案是质监行政执法案件中最常见的无食品生产许可证案，一般来说，也是调查取证相对比较容易的案件，执法的“技术含量”比较低，那么此案又有何特点呢？笔者认为，此案的技术含量表现在四个方面：一是涉案产品为“新”产品；二是对食品生产许可证范围的准确理解；三是涉案企业为外资企业；四是当前社会环境对食品案件的高度关注。

首先，随着中国对外经济交往的不断扩大和深入，越来越多的“舶来品”出现在国内，并且建厂生产。此案中，味淋系列产品是日本特有的调味品，如果执法人员不对产品进行深入的调查了解，而是武断地依据产品名称或企业标准进行执法，很容易引起企业的反感，会对质监部门乃至地方政府形象产生不良影响；其次，味淋产品究竟是否需要领取食品生产许可证，是否属于“其他酒”的范围，如果不是应该属于哪个类别，这是此案侦破的关键。D市质监部门对调味其他酒等食品的生产许可证细则进行了充分的研判，并组织食品技术专家对A公司进行了实地的调研考察，最后得出结论，其做法严谨认真，过程公开透明，结论真实有力，让A公司心服口服，充分体现了质监部门技术执法的特点；第三，A公司是外资企业，成立时间较长，而且一向遵纪守法，因此，质监部门对其处罚一定要做到事实清楚，理由充分，证据确凿，适用法律正确。D市质监部门在此案过程中实行全程说理式执法，不回避、不拒绝，关键环节邀请A公司负责人参与，认真听取A公司的意见和建议，最后的处罚也从实际处罚，做到合法合情合理，A公司对处罚结果无任何异议；最后，当前全国食品安全形势非常严峻，牛奶、食用油等案件，频频触及人民群众的心理底线，质监部门作为食品安全监管的重要部门，守厂有责。A公司的违法行为发生后，产品到底是否需要领证，质监部门必须要有权威的说法，否则将丧失公信力，不及时处理很有可能导致渎职行为的发生。此案中，质监部门组织精干力量，加强对产品的研判，对法律的解读，对技术的分析，很好地履行了应尽的职责，真正体现了食品安全卫士的作用。笔者认为，质监部门对该案的定性是准确的，处罚也是合情合理的，很好地体现了质监部门与其他行政部门相比的技术优势，此案曾获得J省打假十大典型案例。

同时，笔者认为，此案还存在着一个不足，即未对产品进行检测。无证生产案件，不管是生产许可证还是强制性认证，质监执法人员往往都有“先入为主”的思想和“怕难嫌烦”的想法，即仅考虑该产品是否需要领证、企业是否已经取得证书这两方面的证据，对是否存在其他的违法行为，一般很少去进行调查。而从实际情况上看，无证案件往往和冒用、伪造生产许可证标志（3C标志）、厂名厂址，以及“以假充真”，以不合格品冒充合格品等违法行为联系在一起。执法人员在案件调查时，应当对企业可能涉嫌的所有违法行为进行调查，最后依据调查的事实和证据进行处理，不能对无证生产违法行为之外的其他行为置之不理。尤其是食品案件，有证企业有可能生产不合格的产品，无证企业也有可能生产质量合格的产品，执法人员要重视对产品的检测，根据产品检测结果，依法作出公正的处理结果。此案中，A公司的产品已有部分销售，销售出去的产品质量是否合格，是否存在危害人民群众身体健康的隐患，我们不得而知，一旦发生食品安全事故，即使质监部门已经对该厂作出处罚，也难逃其咎。如果执法人员依法对产品进行了检测，结果是合格的，则按照无证违法行为进行处罚；如果检测结论是不合格的，一方面可以加重对企业的处罚，另一方面应当责令企业对产品进行召回。生产许可证是国家对涉及人体健康和生命财产安全的产品进行规范的一项行政政策，而对普通百姓而言，更加关注的是产品质量。因此，不管是从职能履行还是执法为民的角度，质监部门都应当对产品进行检测，根据检测结果，视情况进行处罚。

质监行政执法工作具有广泛性、综合性以及很强的技术性，技术执法是质监部门长期追寻、不断攀登的目标，也是质监部门区别于其他行政部门执法的重要体现。质监系统也曾出现过吕长富式的科技打假领军人物，研发出许多快速鉴别产品真假的新技术，为执法人员配备了快速检测仪器，为执法打假提供了技术支撑。面对违法分子日新月异的制假售假新伎俩，质监执法人员应进一步加强对相关产品知识的学习和研究，及时更新技术装备，依靠科技，才能不断取得执法领域的新发展。