政府经济职能膨胀制约民间投资健康发展

李正希

（广州产权交易所，广东广州 510600）

（作者为广州交易所董事长、总裁）

近期，社会再度热议如何鼓励和引导民间投资健康发展的问题，其中，打破金融业的国家垄断似乎成为破局良方。但放宽某些产业准予民间资本进入，并不能根本上解决民间投资的健康发展问题，抑制政府经济职能的不断膨胀才是解决这些问题的关键。

1 政府作为社会管理者的经济职能偏弱，而作为国有企业所有者的经济职能偏强。

美国前总统罗斯福曾说：“什么样的事情应该由政府来做呢？这件事很有必要办，老百姓也很愿意办，那么就让老百姓办；这件事很有必要办，老百姓也很愿意办，但是能力不够，那么就以民办官助的形式来办；这件事很有必要办，但是老百姓没有兴趣去办，那么这件事应该官办。”

当今中国社会，民间资本积累水平以及集资、投资能力显著提高，政府又何必与民间争利呢？现实境况是，政府作为社会管理者在充当公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入和财产的再分配者、市场秩序的维护者等五种角色中，仍然存在着能力不足的问题；相反，由于政企不分、政市不分、管办不分，政府作为国有企业所有者的经济职能不断膨胀，国有经济独占资源禀赋鳌头，不断走向资本集中、经营垄断，而民营经济成长空间狭窄，不断遭受挤兑，整体发展态势堪忧。因此，政府不转变职能、不大力提高社会经济管理和服务能力、不明确界定和限制政府投资的范围，民间投资和民营经济就永远输在起跑线上。

现行国有资产管理体制和运营机制不可能自行打破行业垄断。

2005年的“非公经济36条”、2010年的国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条）在既得利益群体的干扰和阻挠之下执行不力，根源在于现行的国有资产管理体制和运营机制难以让民间资本突破行业垄断的桎梏。本人曾在2004年1月8日的《民营经济报》创刊号上撰写了题为《社会资本是国企的解放者》的专稿，认为国有经济的问题不在于所有制的形式，关键在于政府对待国有企业一直扮演着“积极的所有者”的角色，既国有，又国营，政府的一些经济部门直接参与着企业的法人治理和经营管理，这种体制和制度安排不可能解决政企分开的问题；要实现政企分开，首先要将企业的所有权和经营权分离，政府做国有企业“消极的所有者”，对竞争性国有企业国有而不国营，将企业的经营权交给社会上的企业家或专业机构去行使，也可以搞“国有民营管理私有化”，必要时，政府可以将企业中的国有产权（股权）在市场上出售，也可以在市场上购回；政府的经济利益和对经济的控制，完全可以靠强权而没有必要靠对企业所有权和经营权的控制。

现在看来，现行国有资产管理体制和运营机制并没有解决好既国有又国营的问题。政府为何不只做国有企业的财务投资人，而热衷于参与企业的重大经营管理和决策呢？这说明政府和国有企业在资本关系之外，还存在着人、财、物相互利益输送关系。这之中即使不存在以权谋私、贪腐问题，亦官亦商的某些政府部门、地方政府官员、国企高管，谁又愿意失去这块施展才华的国企平台呢？“新36条”与其要“明确界定政府投资范围”、“进一步调整国有经济布局和结构”、鼓励和引导民间资本投资一系列行业，倒不如通过立法，规定除关系国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有资本只能以财务投资人的角色进入一般竞争性领域（类似于优先股或私募股权投资中的LP角色），相应改革现行国有资产管理体制和运营机制，让国有企业的经营者真正从市场中而不是从官场中产生，以此实现政企职责分开，让国有资本、民间资本、境外资本都作为普通的社会资本参与一般竞争性领域的国有企业的改制。

3 国有资本、民间资本与国营企业、民营企业是所有权与经营方式的关系，两者不能混为一谈。

无论是何种所有制，现代企业的利益主体是多元化的，所有者、经营者、劳动者、债权人、供应商、客户、社区、政府等等都对企业拥有权利，这是因为现代社会加强了法制建设，经济和政治越来越民主，与企业有利益关系的各种民事主体都是平等的，加上非股东经营者阶层的崛起，企业的经营权、劳动权与所有权显得同等重要。

在成熟的市场经济国家，企业的出资人（股东）行为和独立的企业法人行为是严格分开的，政府作为国有资产所有者和经营者的经济行为越来越显示出其民事性的特点，而私营企业的出资人（股东）挪用、侵占企业财产也可能构成贪污犯罪。而在目前中国的法制和商业习惯中，无论是国有国营的企业，还是私有民营的企业，出资人（股东）行为往往侵占企业法人的利益，企业法人独立人格得不到充分的尊重和保障，继而影响了其他利益主体的权益。近年来国有控股的上市公司存在的问题和民营企业家“跑路”事件就是佐证。因此，这点与前述认为“国有不宜国营、国有资本应以财务投资人的角色进入一般竞争性企业”的观点一致，民间资本更不能以民营企业的组织形式和经营方式直接介入“新36条”所列的大部分领域；政府应该开放金融资本市场，鼓励和引导民间资本以公募、私募股权投资基金的方式，由专业投资管理公司和经营团队将募集的资本投向新开放的领域。毕竟，民间资本不等同于民营企业，大多数民间资本的持有者不是专业人士，更不是合格的企业家。

4 政府公共政策不能只关注民间资本的进入问题，必须同时保障民间资本的自由退出。

“新36条”中提出，要“引导和鼓励民营企业利用产权市场组合民间资本，促进产权合理流动，开展跨地区、跨行业兼并重组”。诚然，民营企业通过证券市场进行资本的进入和退出毕竟只是极少数。近十多年来，在产业结构和所有制结构调整的大环境下，中国产权交易市场的卖方主体主要是国有企业（单位），买方主体主要是非国有企业和其他社会投资者。中国民营企业经过二、三十年的快速发展，初始创业者往往因为年事已高，客观上需要将企业产权（股权）进行流转、重组。未来三至五年内，中国产权交易市场的买方主体、卖方主体将会是民营企业和其他社会投资者，问题在于，产权交易机构是否做好了充分的准备。

众所周知，目前中国产权交易市场仍处于条块分割的局面，各地产权交易机构良莠不齐，专业化和市场化程度不一，管理体制政出多门，制度建设和能力建设有待加强。

中国产权交易市场作为基础性资本市场，在功能定位上，应秉承“为实体经济服务”的宗旨，致力打造“卖方进场公开卖，买方进场公平买，监管、交易和中介服务机构场内场外公正办事”的第三方交易公共服务平台。同时，借助现代信息技术手段，为各种所有制的市场参与主体提供流动性、融资性和供求价格资讯服务；在解决产权交易市场发展的问题上，争取政府在制定“新36条”实施办法中解决产权市场多头管理、条块分割的问题，加快推进全国统一的产权交易市场平台和网络体系的建设；产权交易机构应进一步增强市场融资性的功能，加强人才队伍建设和系统风险控制能力，以便迎接产权交易市场发展的又一次历史机遇。