我国地方政府投融资平台的作用及风险防范分析

■张 琦

我国地方政府投融资平台的作用及风险防范分析

■张 琦

近年来，我国地方政府投融资平台迅速发展，截至2010年底，我国的地方政府债务总额达10.7万亿元，而地方融资平台贷款多达9.1万亿元，相当于当年GDP的23%。地方政府投融资平台已经成为地方政府大规模融资的重要手段，在推动地方经济发展方面发挥了不可替代的作用。与其同时，其债务风险也愈演愈烈，引起监管当局和专家学者的高度重视。深入探讨我国地方政府投融资平台的债务风险及防范，对于完善地方政府债务管理、稳定地方金融有着重大的现实意义。

表1 天津市生产总值与财政支出数据表

一、地方投融资平台作用的实证分析

财政学理论中，瓦格纳的“公共支出增长法则”认为财政支出必然以比生产更快的速度增长；皮考克和卫斯曼的“梯度渐进增长论”描述了在内在因素和外在因素的影响下财政支出的超速增长；马斯格雷夫和罗斯托用“经济成长阶段论”解释了公共支出增长的原因。实际上，由于地方政府职能的扩张、地区人口的增加和物价的上涨、科技进步以及发生突发事件等影响，地方政府的财政支出必然逐步增加。增加的财政支出可以扩大地方政府的资金供给，促进其投资增长或生产扩大，从而推动地区经济的增长。

鉴于地方政府目前尚未公开其相关债务数据，笔者无法直接分析地方投融资平台与地区经济增长间的关系，且基于近年来地方财政支出资金缺口多靠发行债务来弥补、地方政府债务又多通过地方投融资平台发行的事实（截至2010年底，我国的地方融资平台贷款在地方政府债务总额中的占比已经达到了85%），本文选择通过研究地方财政支出与地区经济增长间的关系来分析地方投融资平台在经济增长中的作用。限于文献和数据索取的限制，本文以天津市为例，对地方投融资平台与地方经济发展的关系做实证分析。

（一）数据选取

笔者选取了天津市1994年～2010年的全市生产总值和全市财政总支出的数据，并对名义GDP进行平减指数处理。由于数据的自然对数变化不会改变可能存在的协整关系，且能使其趋势线性化，消除时间序列中的异方差现象，因此对两个变量分别取自然对数（数据如表 1）。

（二）建立模型

根据上表，运用Eviews软件首先绘制天津市实际GDP与地方财政支出(X)的相关图（运用取完自然对数的数据，相关图如下）。

图形显示两者间基本上存在线性相关关系，于是建立如下一元线性回归模型：

其中，GDPt是经过平减指数处理的天津市第t年的实际GDP，Xt是天津市第t年的全市财政总支出，随机变量代表其他影响GDP的变量及随机因素。

（三）单位根检验

由于虚假回归问题的存在，因此有必要对这两个时间序列变量进行单位根检验。对LnGDPt进行ADF单位根检验，结果如下：

t-Statistic Prob.*Augmented Dickey-Fuller test statistic-2.316625 0.1803 Test critical values: 1%level -4.004425 5%level -3.098896 10%level -2.690439

检验结果显示ADF值大于1%、5%和10%置信水平下的临界值，说明此序列不稳定，存在单位根。

对Xt进行ADF单位根检验，结果如下：

t-Statistic Prob.*Augmented Dickey-Fuller test statistic 0.180463 0.9611 Test critical values: 1%level -3.959148 5%level -3.081002 10%level -2.681330

单位根检验结果显示ADF值大于1%、5%和10%置信水平下的临界值，说明此序列不稳定，存在单位根。

对上述两个变量分别进行一阶差分处理后，实际GDP差分序列的ADF值均小于1%置信水平下的临界值，财政支出差分序列的ADF值均小于5%置信水平下的临界值。因而可以判断上述变量为一阶单整I（1）序列。

（四）协整检验

由以上结论可知，两个变量均是一阶单整I（1）序列，满足协整检验的前提。运用Eviews软件将天津市实际GDP采用OLS方法对天津市财政支出做回归分析，下面是Eviews的估计结果：

得出如下回归方程：

括号内的数字为回归系数对应的t统计量的值，对上述方程的残差进行单位根检验，结果如下表：

T统计量 显著性水平（1%，5%，10%） 概率值（P值）ADF 值 -2.341832 （-2.717511，-1.964418，-1.605603）0.0228

检验结果显示，残差序列在5%的置信水平下拒绝原假设，接受不存在单位根的结论，即实际GDP与财政总支出之间存在着协整关系。

（五）评价模型

1、经济意义检验。方程的回归系数β0、β1均大于 0，符合经济常理，也表明地方政府财政总支出与地区经济增长为正向关系，1单位财政支出的增加能促进约0.37单位GDP的增长。

2、统计检验。一级检验：R2=0.981092，说明总离差平方和的98.11%被样本回归直线解释，样本回归直线对样本点的拟合优度很高。

给出显著性水平α=0.05，查自由度ν=17-2=15的t分布表，得临界值t0.025(15)=2.13，t0=66.87>(15)，t1=27.90>t0.025(15)，故回归系数均显著不为零，回归模型中应包含常数项，X对GDP有显著影响。

二级检验：因为DW=0.501115，查表得 dL=1.13，dU=1.38，0≤DW≤dL，所以两变量间存在正向关系，不存在序列相关性。

（六）结论

综合以上评价结果可以看出，此模型是拟合的比较好的，即地方财政支出对地方经济增长有着很大的促进作用，进一步证实地方投融资平台满足了地方政府发展经济的资金需要，对于实现“保增长、扩内需”的战略目标发挥了重要作用，对地区经济的发展做出了突出贡献。但是其本身存在的风险也不容忽视，值得引起警惕。

二、近年来地方投融资平台的风险危害

在地方财政入不敷出的情况下，地方政府利用投融资平台，通过土地出让、政府资产抵押等方式大量融资以用于城市基础设施建设，同时也带来了融资规模扩张过猛、财政和金融的潜在风险增加以及管理不规范等一系列问题。基于上述背景条件下产生的“地方债”，对社会经济发展有极大危害。

首先，导致我国的财政赤字急剧上升。一直以来我国采取的财政政策都是比较稳健的财政政策，中央政府对于赤字问题的控制也特别重视，但是随着近年来地方政府投融资平台公司举债规模越来越大，导致我国的财政赤字急剧上升，在2009年中央的财政赤字更是达到了7781.63亿，创下了我国改革开放以来赤字的最高纪录，在公布的2010年全国财政收入、支出数据中，我们也可以看到2010年中央财政赤字虽然较2009年有所减少，但仍然保持在6700多亿的高水平上，如下图（图3）。

图3 近几年我国中央政府财政情况

图4 地方投融资平台贷款风险分类

其次，威胁地方政府财政体系。地方投融资平台和地方政府间有着天然的联系，地方投融资平台的债务实际上是一种隐性的地方政府债务。从目前的实际情况来看，投融资平台项目还款来源还是主要依靠地方财政资金的。据中国银行江苏分行统计，在2009年的前5个月中，该行向地方政府投融资平台公司共发放贷款387亿元，其中依靠财政资金还款的贷款高达307亿元，占新发放贷款的比重为79.33%。若地方投融资平台发生不能按期偿债的情况，那么风险将转嫁给作为还款保证人的地方政府，这将使得本就入不敷出的地方财政雪上加霜，巨额的还款压力会给地方财政体系造成极大威胁，并可能由此引发地方政府信用危机。同时，本届地方政府产生的对于平台公司的担保贷款的偿还风险还有可能转移到下届政府，这也加重了地方政府未来的财政成本和财政风险。

最后，不利于金融秩序的稳定。由于银行融资在政府投融资结构中所占比重较高，许多银行的信贷风险已经比较严重了，有关数据显示，2009年在主要上市银行的全部贷款中地方政府融资平台类贷款约占贷款总额的10%左右，其中国开行和城商行占比则相对较高（见图5），国开行的融资平台类贷款（以基本建设贷款为统计口径）更是接近了69%的比例。对于银行来说，完整地掌握投融资平台的资本金状况、贷款资金的用途、资产负债情况、现金流量情况和还款能力等问题是比较困难的。如果平台公司一旦失去其自身的偿债来源，则将对于银行来说平台公司的贷款将会出现大量无法按期收回的情况，银行因此会面临的巨大风险会对现有的金融秩序产生不利影响。

图5 2009年各银行平台类贷款占比图

三、防范地方投融资平台风险的对策思考

（一）完善地方政府的财政收支结构

合理确定地方政府的事权、财权，能在一定程度上解决地方债务出现的问题。第一，应明确中央和地方的事权并以法律形式确定下来，以此来划分各级政府的财政支出范围，真正做到各行其是，各负其责。其次，适度下放税权，增加共享税中地方政府的拥有比例；开征遗产税、赠与税这样的新税种，将征管权交给地方政府。只有这样，才能保证地方政府拥有相对充足的财力，从而有助于化解政府债务危机。

（二）逐步放开地方债的发行管制

1、坚持中央的控制地位。为应对金融危机，2009年经国务院批准由财政部代理发行了总量规模为2000亿元的地方政府债券。2011年10月20日，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市率先开展地方政府自行发债试点。这是我国财政体制上的一场改革，由此可见中央政府逐步放开地方债的发行管制将是大势所趋。在逐步允许地方政府发债的过程中，我国应始终保持中央政府对于地方政府的领导控制地位。例如地方政府的发债规模、期限等情况要上报中央政府并经中央政府核准方可具体执行；同时中央要监督地方政府规范债券发行条件和发行审批程序，建立偿债基金和完善违约处理机制。这是为使地方政府债务在从隐性走向透明的过程中能够真正建立起一个阳光的融资制度，做好自身的债务风险防范。

2、建立规模量化指标体系。为使地方政府的整体融资配套改革能够适合市场经济需要，国应该根据实际情况并参考国际标准建立一套地方债规模的量化指标体系。例如哥伦比亚建立的红绿灯预警系统设定了两个限制指标：一是代表资金流动性的地方财政利息支出率；二是评估中长期债务的可持续性的负债率。如果地方债务利息支出率小于40%且负债率小于80%，则意味着地方政府处于绿灯区，可以举债；否则，意味着地方政府处于红灯区，不得举债。

笔者建立的指标体系可以是偿债率、债务依存度及负债收入比等，但无论如何，制定的指标体系不应该是一成不变的，而应该要随着地方经济的发展变化做出相应的调整，只有动态的指标体系才能更加准确、科学的反映地方财政债务风险的程度和状况。

3、完善整体融资配套措施。 地方公债应像国债一样，对于利息收入免征所得税。同时，借助市场的有力约束，推动地方政府融资的市场化，拓展多元化的融资渠道，可考虑像发达国家一样适当引入民间资本，尽可能地吸纳社会闲散资金，提高资金的使用效率。最后，地方债券发行导致的资金跨区域流动可能拉大地区间的差距也应在考虑之列。

4、尽快出台与地方债相关的法律法规。由国家有关部委牵头调研，尽快制订出一部适用于地方政府发行债券程序、规则的《地方公债法》，应涉及地方债发行的种类、规模；借款的范围、规模；债务的管理、约束以及债务风险的评估、预警等等。对于有意愿发债的地方政府，应引导其雇佣第三方中介机构，对其现有财务状况做详细的评估调查，鼓励地方政府主动向中介机构说明其发债所得资金的投向、债务偿还的保障办法及抵押品等。同时，为避免地方政府过度发债会出现的机会主义倾向，应将债务管理情况纳入考核地方政府绩效的综合指标体系中，对此可以借鉴《中国政府绩效评估研究》中对政府债务管理潜力的考核内容，比如债务管理行政开支与债务成本节约之间的比率、债务信息管理水平等。

（三）加强对于地方投融资平台的监管

1、树立公众的监督意识。在此认为地方政府实际承受的债务压力不仅要取决于初始债务规模，即债权人发出的还债要求，还与债务压力是否能通过有关渠道部分转移或释放有关，包括转移给上级政府、再融资等，释放的压力分别为Cc、Cr，可表示为如下关系式：C=Cd-（Cc+Cr）。换言之，负债对地方政府是软约束还是硬约束，取决于C和Cd孰大孰小。当Cc+Cr>0时，C

图6 地方政府负债约束情况

在我国，地方政府一旦面临负债压力或是遇到偿债困难，就会向上级乃至中央政府请求帮助，或要求银行等债权人对其负债项目进行再融资，最终自己承担的只是其中部分债务责任，即Cc+Cr>0，负债对地方政府来说是软约束。加之法律监管缺位、决策责任机制不健全等，都使得我国地方政府的约束力被认为是最值得引起重视的软肋。因此树立公众的监督意识、加快地方民主政治建设是对地方政府行政权力实施有效监督的根本保障。公众强烈的监督意识有利于地方政府建立完善的信息披露制度，通过听证、批准等也可使公众参与到决策过程中，提高平台公司债务使用情况的透明度，避免其因隐瞒真实债务情况发行债券从而进一步导致债务危机情况的出现。

2、构建发达的信用评级体系。美国的地方财政债务规模从1964年的922亿美元发展到90年代初的9155亿美元，尽管债务规模呈现大幅度的增长趋势，但由于其发行的债券实行信用等级评价制度，使得债务风险得到了有效遏制。我国要借鉴发达国家经验完善自身的信用评级体系，将能够影响地方政府负债利率的因素综合考虑进当前的信用等级评价标准中，使债券利率与信用等级和发行者的成本密切关联，以此来敦促地方政府重视信用等级，抑制过度负债。

3、成立专门的监管机构。为防止地方投融资平台公司因过度负债而引发债务危机，必须设立专门的监管机构对其进行严格、规范的监管。对于其举债投资的项目，监管机构要及时进行跟踪监督，加强对于债务使用情况的年度审计。美国的市政债券条例制定委员会（MSRB）和市政债券办公室（OMS）就对美国的地方公债起到了有效的监督作用。目前我国也正在进行地方债的试点发行，可见地方债发行将来被逐步放开管制已是大势所趋，然而这一过渡时期将是一个漫长的过程，地方投融资平台短时间内仍将大量存在于我国大部分省市之中。对于现在监管地方投融资平台的监管机构，在平台被地方债完全替代后便可继续监管地方债。

天津财经大学经济学院）