部门的执法权限如何界定

■文/赫成刚 李贻才

《中国质量技术监督》2011年第11期刊载了《消毒餐具企业使用问题产品如何查处》一文。对涉嫌违法生产的塑料包装膜进行餐具集中消毒的行为如何进行处理，给出了四种不同的意见。归纳起来，主要涉及质监与其他行政执法部门行政执法的职能管辖分工。在机构改革之际，结合本文的分析，澄清部门之间执法职能划分的规则，厘定部门职能管辖界限，对于合理界定质监部门的执法权限，将有重大的理论和现实意义。

质监法律体系主要是以《计量法》、《标准化法》和《产品质量法》为基石搭建起来的(后又以《食品安全法》、《认证认可条例》、《特种设备安全监察条例》等法律、行政法规予以丰富)。然而，在确立执法主体时，三部法律无不采用了开放而非闭合的方式：一是《计量法》、《标准化法》和《产品质量法》的相关规定，几乎所有的行政处罚权限，质监部门与工商部门均可并行适用。二是为了便于和其他相关部门行政处罚权的衔接，都无一例外地规定主管部门处罚优先的原则。最为典型的是《产品质量法》第七十条第二项“法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”的表述。由于部门立法的繁多，往往造成质监部门在行政执法中稍不注意，就会触雷。如何对质监与其他部门之间的执法权限进行界定，应把握五个原则：

一是针对法律赋予质监部门的行政执法权限有权“另有规定的”，仅限于法律、行政法规这种类型的法律规范，其他类型的诸如地方法规、行政规章和地方规章等法律规范都无权另行规定。

二是在质监法律、行政法规中对某相关行为没有设定违法规范而相关部门的行政规章设定违法规范的，虽然其法律效力的位阶较低，但出于避免交叉执法和越权执法之嫌，应由其他部门行使行政执法权，质监部门不宜再行介入，除非在其他部门的行政规章以后制定的法律、行政法规将行政执法权调整到质监部门。具体到本文，由于对餐具消毒这一服务业领域，2009年的《食品安全法》并将其未纳入调整范围，同时该法对涉及食品安全各部门的执法权限采取封闭式的授权方式，即不允许以扩展主义援引其他法律、行政法规对涉嫌食品安全的违法行为进行处罚。而2004年卫生部制定的《消毒管理办法》是一部行政规章，旨在加强对医疗卫生机构、消毒服务机构以及从事消毒产品生产、经营活动的监管，无疑餐具消毒活动属于该《办法》的调整之列。同时从其对消毒服务机构违法行为只设定罚款的表述看，是完全依照《行政处罚法》对行政规章设定行政处罚权限做出的。也就是说对消毒服务机构违法行为的处罚，卫生行政部门缺乏上位法的支撑，是以新的违法行为种类予以界定的。

三是尊重“三定”方案所界定的各自职能。各单位、各部门的“三定”方案，一直被行政界誉为行政小宪法。由于对2001年国家质检总局和国家工商总局两局“三定”方案理解的不同，对于质监系统能否在流通领域对产品质量违法行为进行处罚反应不一。在两部门职能调整的随后两三年里，以质监部门在流通领域无执法权的行政诉讼案件大量涌现。虽然各地、各部门依照行政效率原则纷纷认可了质监部门在流通领域的打假执法，但直到最高人民法院作出不再受理以原告仅以无执法权限为由对质监部门提起行政诉讼的处罚案件的规定后，上述诉热现象才逐日消失。但也从一个侧面折射出“三定”方案对一个单位甚至一个部门执法权限的影响。新一轮的行政部门的改革即将开始，不得不引起注意。

四是遵循特别法优于一般法。由于《产品质量法》对产品描述为“经过加工、制作，用于销售的产品”，从逻辑上来讲是属概念，以此为基础的《产品质量法》就是产品质量管理的基本法。而以产品这一属概念包含下的种概念的质量管理为立法对象的法律、行政法规则成为特别法。如果特别法明确规定其执法主体为质监部门的，例如，对于生产大型设备、机动运输工具而未标注产品材料的成分的，《清洁生产促进法》明确由质监部门给予处罚的，质监部门拥有执法权。相反，明确授予其他部门的，质监部门则没有处罚权。如果仅表述为由“有关部门”或“相关部门”依照权限进行处罚等含混表述的，质监部门也可以照特别法处罚。

五是充分尊重技术规范的支撑。依照技术规范对产品质量进行执法是质监部门的特色。而技术规范对调整对象的界定往往成为该对象是否属于《产品质量法》的调整范围进而确定质监部门有无执法权的分水岭。以工业氧冒充医用氧这一典型的以假充真的违法行为为例，全国各地的质监和工商部门多次予以查处，但以两部门没有执法主体资格的行政诉讼也不断涌现。原因在于依照《中华人民共和国药典》这一技术规范规定，医用氧有相关的国家药品标准，应当依照药品管理。各地法院由于把握不宜，对案件的判决结果也不尽一致。为此，最高法院在征得全国人大法工委意见后于2003年9月最明确答复上述违法行为由药品监督管理部门依照《药品管理法》的规定予以处罚后才告一段落。

当然，上述五个原则是从不同侧面对质监部门行政执法权限如何界定提出的要求，在执法实践中尚需综合考量。纵观本案，四种观点归纳起来，第一、二种观点强调的是塑料薄膜属不属于发证产品。第三、四种观点争执的是质监部门对此案有无管辖权。《行政许可法》的立法本意之一就是严格控制实施许可的种类。既然不与食品直接接触的塑料制品暂未纳入生产许可目录，因此就不宜做扩大理解。不能因“有些地方的质监局已经对在经营性活动中使用无生产许可证塑料包装膜的行为进行了行政处罚，并没有引起行政复议和行政诉讼”就放纵越权执法之嫌。鉴于部门的执法权限如何界定的上述论述，第四种观点较为可取。