关于畜牧兽医综合执法的几个问题

黄伟忠（农业部兽医局）

一、畜牧兽医法制管理现状

畜牧兽医部门实施的法律法规，包括动物产品质量安全监管、畜牧生产投入品管理、畜禽遗传资源保护、动物防疫检疫、实验室生物安全管理以及畜牧产业发展促进等6大类共12部，其中法律4部，法规8部。

（一）动物产品质量安全监管

1.法律法规。（1）中华人民共和国农产品质量安全法（2006年11月1日实施）。（2）乳品质量安全监督管理条例（2006年10月9日实施）。

2.立法目的。（1）保障农产品质量安全，维护公众健康，促进农业和农村经济发展。（2）保证乳品质量安全，保障公众身体健康和生命安全，促进奶业健康发展。

3.执法主体。（1）县级以上农业行政主管部门。（2）县级以上人民政府畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养以及生鲜乳生产环节、收购环节的监督管理。

（二）畜牧生产投入品管理

1.法律法规。（1）兽药管理条例（2004年11月1日实施）。（2）饲料和饲料添加剂管理条例（2012年5月1日实施）。

2.立法目的。（1）保证兽药质量，防治动物疫病，促进养殖业发展，维护人体健康。（2）提高饲料、饲料添加剂的质量，保障动物产品质量安全，维护公众健康。

3.执法主体。（1）兽医行政管理部门。（2）饲料管理部门。

（三）畜禽遗传资源保护

1.法律法规。（1）畜牧法（2006年7月1日实施）。（2）种畜禽管理条例（1994年7月11日）。（3）畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法（2008年10月1日）。

2.立法目的。（1）规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展。（2）提高种畜禽质量，促进畜牧业发展。（3）保护种畜禽合理利用畜禽遗传资源，防止畜禽遗传资源流失，促进畜牧业持续健康发展。

3.执法主体。均为畜牧兽医行政主管部门。

（四）动物防疫检疫

1.法律法规。（1）动物防疫法（2008年1月1日实施）。（2）进出境动植物检疫法（1992年4月1日实施）。（3）进出境动植物检疫法实施条例（1997年1月1日实施）。（4）重大动物疫情应急条例（2005年11月18日实施）。

2.立法目的。（1）预防、控制、扑灭动物疫病，促进养殖业健康发展，保护人体健康，维护公共卫生安全。（2）、（3）防止动物传染病和寄生虫病传入、传出、过境，保护畜牧业生产和人体健康，促进对外经济贸易发展。（4）迅速控制、扑灭重大动物疫情，保障养殖业生产安全，保护公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序。

3.执法主体。（1）兽医主管部门。（2）、（3）国务院农业行政主管部门、进出境动植物检疫机关。（4）兽医主管部门、动物卫生监督机构。

（五）实验室生物安全管理

1.法律法规。病原微生物实验室安全管理条例（2004年11月12日实施）。

2.立法目的。加强病原微生物实验室生物安全管理，保护实验室工作人员和公众的健康。

3.执法主体。兽医行政主管部门。

（六）畜牧业产业发展促进

1.法律法规。畜牧法（2006年7月1日实施）。

2.立法目的。规范畜牧业生产经营行为，保障畜禽产品质量安全，保护和合理利用畜禽遗传资源，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展。

3.执法主体。畜牧兽医行政主管部门。

二、畜牧兽医行政执法存在的主要问题

（一）畜牧兽医行政执法面临很多难题

1.涉及环节众多。涵盖动物产品生产的全过程，包括种畜禽管理、动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等环节；兽药、饲料等畜牧生产和投入品的生产、经营、使用；生鲜乳收购加工；病原微生物和实验室安全等众多环节。

2.监管对象复杂。动物养殖规模化水平不高，分散经营、小而散特点明显。从业门槛低，从业人员整体素质不高，法律意识淡薄，食品安全主体意识不强。

3.监管责任重大。涉及畜牧生产发展、农民增收、食品安全等民生问题，既要保证数量维持发展，还要保证畜产品安全和公共卫生安全，更好维护政府公信力和国家形象。

（二）畜牧兽医行政执法存在的问题

1.主观认识不到位。一些地方在发展现代畜牧业的同时，不同程度存在“重生产、轻保护”、“重数量、轻质量”的倾向，畜牧兽医依法行政意识不强，“重许可、轻监管”的情况还比较普遍。

2.执法体制不顺。“上而千根线，下而一根针”，基层畜牧兽医执法职能基本交由动物卫生监督机构具体实施，没有明确的委托文件、不增加人员编制、没有装备条件和经费保障现象普遍。

3.执法力量薄弱。除动物检疫、动物防疫监督管理统一由动物卫生监督机构实施外，其他畜牧兽医行政执法职能分散在行政主管部门（不同处室），没有统一的执法队伍，面对养殖规模化程度低、监管环节多的现状而力不从心，特别是在县级机构尤为突出，畜牧兽医监管职责难以落实到位。

4.执法力度不够。经常性执法检查机制尚未形成，多为“事件”推动性，执法检查以突击执法、运动式执法为主，执法力度小，效果差。除动物卫生监督执法年行政处罚案件超过3.5万件外，其他类畜牧兽医行政处罚案件数较低，个别地区甚至一年也没有处罚案件。

5.执法水平不高。畜牧兽医行政执法多为技术性执法工作，执法人员年龄偏大、学历水平偏低、专业知识更新慢，依法行政能力不强，不会办案、不愿办案，执法行为不规范，行政复议、行政诉讼、行政追责风险大。

三、扎实推进基层畜牧兽医综合执法

按照“精简、统一、效能”原则推进基层畜牧兽医综合执法时发展方向，是形势所迫，大势所趋。

以动物卫生监督机构为依托推进基层畜牧兽医综合执法，整合动物防疫检疫、种畜禽生产、饲料、兽药、畜产品安全监管等行政执法职能，强化全过程动物产品安全监管是破解动物产品安全问题的有效途径。

（一）畜牧兽医综合执法的依据

1.农业法。第八十七条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”

2.党中央文件。中发【2005】1号：“推进农村法制建设，加强农村普法教育，搞好农业综合执法。”中发【2010】1号：“加强农村法制教育，畅通农村信访渠道，引导农民群众依法理性表达合理诉求、维护自身权益。推进农业综合执法。”

3.国务院文件。《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的通知》（国办发【2002】56号）：“调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。要改变多头执法的状况，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。要严格控制执法机构膨胀的势头，能够不设的不设，能够合设的合设；一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。在此基础上，重点在城市管理、文化市场管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。”

4.农业部文件。农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见（农政发【2008】2号），农业部办公厅《关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧【2010】4号），后者是对前者的细化。

（二）推进基层畜牧兽医综合执法的必要性

从外部看：行政处罚法（1996）、全面推进依法行政实施纲要（2004）、十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008）等，均明确将相对集中行使处罚权。“瘦肉精”、“三聚氰胺”、收购加工贩运病死动物等食品安全事件频发，社会关注、领导重视，迫切需要加强监管执法工作。

从内部看：改革开放后，国家高度重视农业立法，先后出台大量农业法律法规，其中畜牧兽医部门法律法规11部，承担的执法职能不断增加，执法领域日益拓宽，缺乏一支专业执法队伍具体执行落实。

（三）如何推进基层畜牧兽医综合执法

1.定位。畜牧兽医综合执法时农业综合执法的重要组成部分。

2.工作依据。农政发【2008】2号、农业部办公厅《关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧【2010】4号），后者是对前者的细化。

3.基本原则。本着“精简、统一、效能”的原则，以全面履行畜牧兽医部门法定职责为核心，以强化动物防疫检疫、种畜禽生产、饲料、兽药、畜产品质量安全监管为重点，以动物卫生监督机构为依托，以充实执法人员、落实执法经费、提高执法装备水平和检测能力为保障，强化日常监督，着力创新畜牧兽医执法体制机制，切实提高基层畜牧兽医执法水平，促进畜牧业持续健康发展。

4.基本目标。通过创新体制机制，全面提高基层畜牧兽医部门履行法定职责的能力和执法水平。

（1）执法体系基本健全。县级畜牧兽医单独设置的，全面推行畜牧兽医综合执法，各项法定职责得到全面履行。

（2）执法监督制度逐步完备，执法行为有效规范。畜牧兽医主管部门对畜牧兽医综合执法机构的指导、监督有力。畜牧兽医综合执法机构在执法工作中做到程序合法，案卷齐全，管理规范。

（3）执法装备手段得到改善，执法能力显著提高。

需要严格把握的三个问题：

（1）畜牧兽医部门不是单独设置的，实行农业综合执法（县级可以集中办案、分别处罚）；单独设置的，实行畜牧兽医综合执法。总之，一个部门下不出现两支综合执法队伍。

（2）依托动物卫生监督机构，整合种畜禽、畜禽养殖、兽药、饲料、动物防疫检疫、畜产品质量安全等方面的监督检查和行政处罚职能。

（3）严格办理委托手续。按照行政处罚法等法律法规的规定，办理委托执法的相关手续，签订行政执法委托书。“谁委托，谁负责”。