奥巴马政府新能源政策的启示与借鉴

■李果仁

美国是一个靠战略制胜的国家。二次世界大战之后，美国屡屡在关键转折点上推出一些创新。自奥巴马政府上台以来，美国政府前所未有重视新能源产业发展，并被列入国家发展战略高度审视。新能源的发展是世界潮流，我国在 “十二五”规划中明确提出新能源是七大战略性新兴产业之一，可见对新能源产业的重视。我国新能源发展可以借鉴、消化和吸收美国的经验。本文力求较全面地探讨奥巴马新能源政策的背景、内容和战略意义，分析奥巴马新能源政策的前景及对我国的借鉴意义和参考价值。

奥巴马政府提出新能源政策的背景介绍

能源问题并不是孤立的，而是与国际安全、国家战略密切相关，可以说能源政策是关乎国家未来的根本大计。尤其是出于对石油资源紧缺和国际油价大幅波动等因素的担忧，各国对能源资源安全的关注程度也随之上升。能源政治也愈发成为国际社会热议的主题。能源安全关乎国家政治、经济、外交、军事、社会等方方面面。

各国对能源，尤其是石油资源的争夺，成为当前国际社会的热点问题。维护国家能源安全是当今世界各国面临的重大课题，各国都将保障能源安全作为国家能源战略的首要目标。作为国际能源争夺战中的主角——美国，在过去的40年里几乎所有的美国总统都在为能源独立供应而努力。1970年，尼克松就任总统后推出了一个在5年内研制无污染汽车的计划，并承诺1980年实现能源自给自足；福特总统也曾经制定了名为 “能源独立蓝图”的计划，要求美国1985年完全实现能源自给自足；卡特总统则在1979年推出了一个号称与战争同等重要的减少石油进口政策，决定用10年的时间将美国石油进口减少一半，即每天减少440万桶的石油进口量。卡特时期还发起制定了机动车燃油经济性标准计划，即 “Cafe标准”，要求汽车生产商以新标准重新设计机动车；克林顿执政期间也发布了新一代机动车伙伴计划，旨在提高机动车综合能效和排放标准；而布什时代则开始资助研究氢能和即插式电动汽车。

尽管历任总统制定过如此多的能源政策，但是他们主张的能源自给自足政策由于技术、经济以及政治等多方面的原因而宣告失败。主要原因是“摆脱对中东石油过度依赖”的共同目标均因面临相对较低的石油价格和不配套的政策而失败，致使美国的石油消费量和石油进口量占据了全球的很大份额。美国能源危机不仅是能源供应不足，也反映出能源生产结构和自主生产比例不合理，特别是增加对国外石油的依赖，反映了美国能源政策的失误。从1991年到2000年，美国能源消耗比前10年增加了17%，而同期国内能源产量的增长仅为2.3%。20世纪90年代以来，美国只有通过增加进口来满足能源需求增长。

作为在金融危机中上任的总统，奥巴马选择了以新能源计划促进美国经济复苏和创造就业机会。开发新能源可带动美国传统制造业部门重整旗鼓。利用传统制造业的基础设施、人才和技术的同时推动新能源技术的研发和生产，发展新能源还能带来就业机会。奥巴马希望通过 “清洁能源国家战略”新概念 （“CE战略”）改变美国。在美国经济低迷、金融危机消极影响持续存在的情况下，奥巴马能源新政的实施将会是提振美国经济的一剂强心针。如果奥巴马政府将政策付诸行动，那么依靠新能源政策发展清洁能源和创造就业机会将不是空谈。而一旦就业形势好转，将给房地产市场、消费信贷、汽车业、投资等方面带来一系列积极效果，最终帮助美国经济走出金融危机泥潭。美国的经济、国家安全以及道义立场均要求美国摆脱对外国石油的依赖，并一丝不苟地以可持续的方式来解决气候变化问题。但是，由于金融危机导致新能源投资资金减少，风能、太阳能、生物质能等新能源发展面临 “瓶颈”，奥巴马的新能源新政能否全面顺利展开还有待时间考验。

奥巴马政府新能源政策的主要内容

美国能源领域面临严峻挑战，并且在技术、管理及实践方面已经落后于欧洲发达国家。因此，奥巴马政府已经开始采取一系列应对能源危机的措施。具体包括以下几个方面：

1.提高传统能源利用效率

奥巴马提出在未来20年内，实施更加严格的标准，将美国能源利用效益至少提高一倍。措施是设立提高汽车燃料效率政策和全国低碳燃料标准（LCFS），重点提高汽车能效。一方面，奥巴马的新能源政策计划每年将汽车燃料经济标准提高4%，到2015年将投入使用100万辆插电式混合动力车且2012年前实现美国联邦政府购买的车辆中一半是插电式混合动力车或电动汽车。另一方面，创建一个全国低碳燃料标准LCFS，加速引进低碳非耗油汽车。奥巴马新能源政策将在未来10年内投资1500亿美元加速插电式混合动力汽车的商业化，促进可再生能源的商业规模扩大，发展下一代生物燃料。

2.颁布新的建筑、家用电器和工业节能标准

美国政府将采用新的方法提高建筑物能效，设立国家建筑物节能目标：在未来10年内提高现有建筑物效能25%和新建筑物效能50%，5年内将所有联邦政府建筑能效提高40%；推动全国各地的学校设施升级，通过节能技术建设成21世纪的学校；提高照明和家用电器产品节能标准，并对生产超级节能家用电器的制造商提供奖励；在工业方面，奖励创新性能源回收方法，如节能电机和流程工艺等。

3.扩大国内油气资源的开发，减少对国外石油的依赖

2008年，小布什解除了美国近海油气开采的禁令。奥巴马在此基础上进一步开放了东部和东南沿海、墨西哥湾及阿拉斯加北部新油气田的开发。根据美国内政部的预测，近海美属墨西哥湾地区可开采的石油资源达到37.8亿桶，天然气达到11.8兆立方英尺。另外，根据小布什政府的 《国家能源政策报告》估计，阿拉斯加野生动物保护区的可开采石油在57亿桶到160亿桶之间。美国能源署的一份研究报告预测，如果阿拉斯加野生动物保护区在近期能够开始生产石油的话，到2025年这个地区的石油日产量可在50万桶到150万桶之间，以2005年的美元计算，石油的总价值在3740亿美元左右。另外，阿拉斯加国家石油储备区已探明的可开采石油储量为21亿桶。自2008年起，美国的国内石油产量持续增长，2010年美国国内的石油产量为551万桶/日，达到了自2003年以来的历史最高水平。奥巴马计划与加拿大政府、阿拉斯加州、石油和天然气生产商以及其他利益相关方建造阿拉斯加天然气管道，它将把阿拉斯加北冰洋海岸的普拉德霍湾的天然气输送到美国本土，修建这条管道需要耗资450亿美元。计划中的管道将输送日产量40亿立方英尺的天然气，约占美国日消费量的7%。

4.建设数字化智能能源网

根据美国能源部的统计，通过对美国电网的智能化改造，预计未来20年内可节省近千亿美元的投资。智能电网技术革新打开了电信、电网、电视网等整合的通道，为全球电力、电信产业、通信产业、电视媒体等的改革提供了独特机遇。奥巴马能源计划的下一步战略将包括：集中对每年要耗费1200亿美元的电路损耗和故障维修的电网系统进行升级换代，建立美国横跨四个时区的统一电网；发展智能电网产业，最大限度发挥美国国家电网的价值和效率，逐步实现美国太阳能、风能、地热能的统一入网管理；全面推进分布式能源管理，创造世界上最高的能源使用效率。

5.强调以技术创新实现新能源目标，鼓励新能源相关技术研究和使用

首先是支持发展下一代生物燃料的生产技术工艺。在国际上反对玉米制乙醇燃料的声浪日高的情况下，纤维素乙醇等下一代生物燃料受到高度重视。其次是发展节能环保的混合动力或电动汽车。奥巴马在新能源政策中设定了到2015年将有100万辆插电式混合动力车投入使用的目标。

6.在实施能源计划中着力加强科技含量

奥巴马提名华裔科学家朱棣文为美国新政府能源部长，其科学家的背景将有利于推行奥巴马的新能源政策。奥巴马承诺投资碳捕获和封存示范项目，大幅减少二氧化碳排放量。一旦“新能源计划”逐一实现，美国将拥有先进的新能源技术优势，成为清洁能源、新能源研发大国，进而对世界能源格局和发展趋势产生重大影响。

7.控制美国的碳排放量

奥巴马表示将严格控制美国的碳排放，要求以2005年为基点，到2012年减少3%的温室气体排放总量，到2020年削减20%，到2030年要削减42%，到2050年削减80%。同时为了推动碳交易市场的建设，奥巴马决定建立一个以市场为基础的 “上限交易”（cap-and-trade）机制，即规定总量上限，引进市场交易机制，对所有污染额度进行拍卖，所有企业都必须通过竞标获得对其生产所致的二氧化碳的排放权。污染额度拍卖所得来的补贴，一部分将用于支持清洁能源的发展以及投资能源效率的改善并帮助发展下一代生物燃料和清洁能源运输工具。

除此以外，奥巴马的新能源政策还具有很强的外向性特征：提出建立石油进口国联盟，努力减少石油需求；强调美国要积极参加有关气候变化的各项谈判，建立新的 “全球能源论坛”，创建后京都议定书框架，重塑美国在环境和气候变化领域的国际领导地位。

奥巴马能源新政可能产生的影响

研究显示，奥巴马能源新政的内容并未脱离世界能源发展的大趋势，也与我国的能源政策没有根本性差别。但是，奥巴马能源新政的真正战略意图在于改变国际资源的分配体制，造就一个规模达数十万亿美元的新型产业，实现美国从消费社会向生产社会的转型，彻底改造美国的生产方式和生活方式。已有专家指出，这是一场新的经济革命，将比十年前的互联网革命意义更为重大，影响更为深远，是21世纪人类最大规模的经济社会和环境的总体革命。

第一，拥有先进技术优势的美国可能很快甩掉石油消费、进口和温室气体排放 “第一大国”的帽子，在能源和生态环境保护问题上重新拥有话语权。一旦美国的石油消费政策得到实施，必将影响到整个全球石油市场格局 （因为美国的石油消费量、进口量远远高于任何其他国家），进而影响到石油输出国组织的石油生产计划和国际油价，从而进一步影响到我国的石油进口，所以我们应该密切关注。

第二，再生能源配额制、低碳燃料标准、国家工程的能源保护标准、“碳排放股票”、使用纤维素生产乙醇和建立世界上最大的防止温室气体排放中心等新举措若如愿推出，则美国将摆脱过往主要依靠战争获得资源能源的形象，主导和引领世界在一个全新的领域———能源和环境领域展开新一轮的国际竞争。

第三，奥巴马能源新政的核心涵盖了大力发展新能源、可再生能源、低碳经济、智能电网等一揽子需要以最先进能源技术武装的一个全新能源安全供应系统。必将引发全球能源技术革命和技术竞争，尤其是对诸如太阳能、风能等无国界能源的开发，技术将是决定性因素。这将刺激世界所有国家发展新能源，应对本世纪人类所面临的一个重大挑战———确保优质可靠的能源供应，实现经济和社会的可持续发展。这极可能引发世界能源的一场革命。

第四，奥巴马选择以能源产业作为应对危机、复兴美国经济的关键力量，其整体思路是降低对石油的依赖、开发新能源、以新技术带动能源革命，为促进经济可持续发展注入新的活力，使能源产业成为拉动美国经济增长的新引擎。奥巴马曾多次表示，自己入主白宫的首要任务是将 “绿色经济复兴计划”付诸实施，通过向新能源经济转型带动整体经济增长。奥巴马提出对新能源加倍投资，建议在未来10年建立1500亿美元的“清洁能源研发基金”，为从事这些研究的公司提供税收优惠，希望既解决能源问题，又能增加500万个就业机会。除了重塑美国经济外，奥巴马的新能源政策还将试图转变美国经济增长模式，进而增强美国的能源安全。

第五，从国际层面看，奥巴马的能源新政也可能影响全球战略格局。在奥巴马看来，快速大规模地开发新能源技术，是解决全球气候改变和美国能源对外依赖这一对孪生问题的最好办法。与此同时，奥巴马选择加大新能源的投资与今后的外交政策有着密切的联系，即奥巴马需要增强参与国际事务的主动性。在可预见的未来，中东地区的紧张局势不会发生根本性变化，国际油价仍会处于上下波动之中。如果美国依然对海外石油过度依赖，那么奥巴马在对外政策的制定和实施方面肯定会受到制约。布什政府与重要的产油国委内瑞拉的关系一直僵硬，这需要奥巴马做出一定调整。

第六，新能源将成为美国经济复苏的起点。此前美国等发达国家的经济增长主要靠金融，而目前来看，短期内金融业再次成为经济增长的火车头已不可能。而美国实体经济绝大部分已经外包给发展中国家，必须寻找一个新的产业作为实体经济发展的基础，从而成为下一轮经济增长的带头羊。围绕清洁能源所形成的产业群有可能成为下一轮经济繁荣的支撑点。奥巴马的新能源战略将是世界能源领域革命的开始，其结果是可再生的新型能源取代传统化石能源的主导地位，由此催生经济增长模式的重大转变，传统的不利于环境的经济活动将被不断压缩。新能源战略势必给美国乃至世界能源和经济发展带来深远影响。

第七，奥巴马政府提出了以 “碳排放上限与碳交易政策”为核心的解决思路。这一政策在未来由于存在贸易保护风险，对我国影响极大。

第八，奥巴马政府的能源环境政策对我国而言，一方面美国的加入将会为全球应对气候变化的努力注入新的强大动力，但另一方面也应注意到美国的新政策也会给发展中国家尤其是我国带来许多负面影响。由于我国温室气体排放总量大、增长快，很可能成为西方施加压力的新焦点。美国还可能对进口产品征收碳税，这就将环保压力转换成了实质上的贸易保护，十分不利于我国对美的贸易出口，同时为美国向我国高价转移较低水平清洁能源设备和技术提供了机会。

对中国发展新能源战略性新兴产业的启示

奥巴马新能源政策就其战略构想的系统性、深刻性和前瞻性而言，无疑值得予以高度关注，并可以给我们一些借鉴与建议。

1.制定符合我国实际的新能源政策体系

美国完整的新能源和节能政策体系，确保了政策的制订和有效实施，极大地促进了新能源和节能产业的发展。 我国制订了 《1996～2010年新能源和可再生能源发展纲要》等战略规划，2005年制订了 《可再生能源法》，但要使得这些战略和法规得以有效地实施，必须进一步促进新能源和节能产业管理体系的发展。

有专家分析，如果按照发达国家过去走过的传统工业化道路的能源消耗模式计算，从2000年至2020年我国实现GDP翻两番，仅一次性能源消耗就将从13亿吨至少增加到52亿吨。这显然是我国经济发展不能承受之重。有资料显示，目前我国单位GDP增长的能耗，是美国的4倍，法国的7倍，日本的14倍。众多的研究显示，抑制重工业对能源的过度使用是当前的重中之重。我们有必要以节能的视角，从更高远的层面审视一下我国的能源政策——将节能提升为基本国策，制订了中长期替代能源或可再生能源规划。

2.高度重视国家能源安全问题

我们一定要从新技术革命和产业革命的双重战略高度认识和发展新能源，以关系国家生存和发展的忧患意识来认识和重视新能源革命。顺应世界潮流，大力发展循环经济和清洁能源，积极发展风能、太阳能、生物能等清洁能源，这也是贯彻科学发展观，促进经济社会化可持续发展的需要和重大举措。目前，我国已经出台的《国务院关于加快培育战略性新兴产业的决定》文件，文件中明确提出新能源产业的战略性地位，这是令人可喜的一面，后面需要强化和坚持。

3.大力发展我国的新能源技术

这是参与国际新能源经济竞争的根本，只有掌握了先进技术，才能在竞争中胜出。研究认为，技术层面上一定要通过自主创新和引进相结合，要在技术上取得突破。这个突破有两类：一类是短期的、近期的，一类是长远的。我们的技术开发，既要解决于当前，也要着眼于长远，只有从技术上真正突破解决问题，才能够使新能源得以利用。必要时，可以利用我国自身雄厚的资本实力和丰富的外汇储备引进国外技术，加以吸收和消化，形成本国具有知识产权的新能源技术。

4.积极参与国际新能源领域的合作

积极拓宽我国同美国等发达国家在新能源合作方面的发展空间。作为当今世界上最大的发展中国家，我国经济一直持续、快速、健康发展，国家一直扶持新能源产业发展，现已成为世界上新能源产业发展最快的国家之一。但我国在新能源领域的科技研发和应用水平相对落后，除了加强自主创新，我国还应积极参与美国等发达国家的国际合作，发达国家先进的能源技术与我国庞大的能源需求正好互补，在国际合作中取长补短，拾漏补遗，从而获取我们所需的先进技术、经验和资源。我国与美国等发达国家在新能源领域应建立定期交流和磋商机制，签署更多的新能源合作条款，真诚开展双方在能源资源领域的对话和多样化的合作机制，尤其是随着奥巴马政府对新能源产业的高度重视，中美两国在新能源方面的合作肯定会大有作为。需要注意的是，国际合作中我们不能简单以市场换取技术，警惕发达国家利用我们，仅仅把我国作为一个巨大市场将产品和设备卖给我们，我们仍需要把核心技术掌握在自己手中。

5.利用我国在新能源领域自身的优势，占领国际贸易的制高点

具体来说，我国在电动汽车应用领域有着相当优势，譬如比亚迪在世界汽车电动应用领域就具有领先地位。最近，各国政府纷纷加大对电动车技术的支持力度。不仅奥巴马把电动车作为刺激经济和拯救汽车业的一张王牌，而且欧盟、德国、日本、韩国政府也都出巨资支持第二代电池和电动车的研发，强度空前。发达国家的专利、标准、产业联盟、电动车品牌优势一旦形成，特别是跨国公司电动车如果率先大举进入我国，我国自主创新的成果有可能被边缘化，使我国重新回归到受制于人的被动地位。当前美国和欧洲都在鼓励消费者购买环保节能的新型电动汽车，新能源汽车是一个全新的贸易领域，在欧美市场受到贸易限制的几率较小，该汽车领域对于我国来说，孕育着巨大的机会。政府可以加大扶持力度，给予相关优惠政策，帮助企业建立国际销售网络，进一步扩大该领域的优势，在国际贸易中取得先机。

6.建立能源管理法律体系

美国实行的是国家高级别集中型能源管理模式，即由国家的相关主管部门对全国的能源实行集中统一管理。由于我国在利用法规管理能源及相关领域还是一个薄弱环节，因此我国也需要尽快建立行之有效的能源管理法律体系。法律能够使能源政策更透明、更稳定，使我国更有效地应对能源挑战。在制定相关法律之前，需要设立重大能源课题进行广泛、深入的研究，作为立法的技术支持。

7.发展综合性国际能源公司

美国大石油公司不断兼并重组，已经成为超大型的国际能源公司。他们正在加强海洋石油勘探开发，大力开发非常规油气资源，积极开展新能源研究和开发。由于一些历史原因，我国能源公司非常特别，都集中在相对单一的能源行业，如：中国石油、中国石化、中国海洋石油公司等。综合性能源公司建设要在结构多元上做文章。一方面，围绕主业延伸产业链，坚持油气并举，使油气资源价值实现最大化。另一方面，以油气为主，常规能源或新能源、可再生能源并重，增强开发新产品的能力，积极参与世界石油竞争。

8.推动能源企业技术创新

美国发展新能源产业投入数以万计的资金，技术创新能力遥遥领先他国，相比之下我国新能源技术研究具有世界级的研究成果并不多见，缺乏自主核心技术依然是掣肘我国新能源产业发展的重要因素。政府应加大研发投入、鼓励创新，加强新能源关键核心技术研究，运用、保护、管理和实施重大产业创新发展工程，建立产业创新支撑体系，组织重大技术专项公关和应用示范工程，加快推进重大科技成果产业化合产业集群发展，以尽快改变我国新能源科技落后的面貌，使新能源早日成为我国经济发展的支柱产业之一。

9.调动各方面积极因素节约和开发能源

美国许多地方政府、私营企业和社区在节约和开发能源方面起到了重要作用。我国在发展公共交通配套措施和开发新能源方面可以借鉴美国的做法。比如，北京和上海等大城市，可以考虑在大批上下班人员往返的商业区和城郊社区 （或机场）之间优惠提供直达快捷的公交车 （或鼓励自愿组合搭车上班），这样可以减少大量小车低效使用。

10.综合利用税收补贴等经济手段激励新能源的推广和使用

美国新能源政策一个突出优点在于运用经济手段增加国内新能源生产和提倡节能，即重视经济利益刺激实现美国的能源政策目标。我国要利用税收、补贴等经济手段激励市场主体自觉使用新能源产业，化外在强制手段为内心自觉遵守，变约束为激励，更好推广新能源。对于普通消费者和企业，应设立许多经济奖励条款，提供税收补贴优惠鼓励购买和生产节能产品，鼓励在家庭和民用建筑内提高能源效率。对于污染较大的生产企业，实施污染者付费制度约束其行为，直至约束效益低于采用新能源的效益，使市场主体有足够的利益动机使用绿色能源。