辽宁边境地区发展国际劳务输入的原因与对策探讨

■张美华 王亚丰 辽东学院

国际劳务合作是国际经济合作的一个重要方面，既包括一个国家或地区的对外劳务输出，也包括从境外输入劳务。我国长期以来作为劳动力大国，一直鼓励对外输出劳务，劳动力流入的数量很少，然而，从近几年辽宁边境地区来看，劳务输入的总量虽然不大，却逐年上升，并呈现出边境地区具有的独特性。

一、辽宁边境地区发展国际劳务输入的现状与特点

辽宁边境地区主要是指北起丹东浑江口、南至鸭绿江入海口，濒临中朝国界线的丹东地区。该地区作为我国最大的边境城市和对朝贸易量最大的口岸城市，与毗邻地区朝鲜半岛之间一直有紧密的劳务合作关系，尤其是近年来劳务输入的增加，更是体现了边境地区的地域优势，促进了双边地区经济增长。

据相关部门统计，丹东地区新办理外国人就业证的人数2009年仅为256人，2010年迅速升至660人，2011年继续攀升至842人，三年上升了3.3倍。而根据进出境登记情况和实际调查来看，目前丹东地区实际持有外国人就业证的人数约1500人以上。这些外来就业人员绝大部分来自朝鲜，其次是韩国，其他国家较少。从连续三年的情况看，来自韩国的就业人员略有增加，来自朝鲜的就业人员增长最快，2009年仅为141人，2011年增至676人，三年上升近5倍。而在此统计之外持有外国人就业证的外籍人员基本上也都来自朝鲜。

从行业流向看，来自韩国的就业人员多为韩资企业或相关机构的投资者、管理者、技术人员；来自朝鲜的就业人员主要从事的行业种类为服装加工、食品加工、餐饮服务、软件开发等。表1对辽宁边境地区国际劳务输入的主体——朝鲜劳务人员的行业分布和对各行业的调查进行了汇总。

在教育方面，朝鲜劳务人员普遍受教育程度较好。所有人员都接受过小学4年、中学6年的基本教育，然后参军或工作几年，再进入大学、专业学校、技能学校学习2-6年，或者中学毕业直接进入这些学校学习。最后通过贸易管理局等机构短期培训和思想教育，派到中国工作。这些朝方人员在工作中表现出的个人素质高，适应能力、学习能力都很强。

在就业培训方面，出国前主要进行基本语言培训和思想教育，有的需要一段时间的专业技能培训。在中国工作期间，起初往往不适应中国的工作节奏、工作方式，多是通过边学边干，积累经验，由于朝方劳务人员受教育程度较高，素质好，经过一段适应期后工作能力明显提高。此外，朝方派来的指导员和团长会持续进行思想方面的宣传教育，再加之朝鲜国内较为封闭，对外界有一定的好奇心，这些都促使朝鲜劳务人员对于到中国工作很积极，不但能提高收入，改善生活条件，还能学习一些工作技能和方法，利于回国后的发展。

从输入方式和用人方式看，目前辽宁边境地区输入的朝鲜劳务人员主要是由中方一些符合条件的企业经过辽宁省人力资源与社会保障局批准，通过朝鲜有资质的机构有计划地输入具有一定技能的劳务人员。中方用人企业需要为朝方人员办理体检、签证、居留证、外国人就业证，每年一次，并负责相关一切费用。工资大多按月支付给朝方负责人，由其按比例上交给国家和会社，再支付给劳务人员。此外，由于边境地区的特殊情况，还存在部分没有办理就业证，仅持有短期签证的劳务人员，频繁往返于两国之间，但对于想在中国稳定就业的劳务人员来说，长期这样太过麻烦，且随着管理的规范，成本也在不断增加。

表1 辽宁边境地区不同行业输入朝鲜劳务人员的主要特点

从在中国工作的岗位要求和朝鲜劳务人员的优势看，软件设计人员需要的专业技能最高，而从朝方输入的人员设计水平都很高，要求的报酬却远远低于中国国内同等水平的软件设计人员，且有时不需要在中国长期居住，可把项目带回朝鲜，并借助朝鲜国内团队协助完成项目。在中国的朝鲜餐饮服务人员基本都在朝鲜特色饭店工作，身着朝鲜服饰，表演朝鲜歌舞器乐，以朝鲜特色服务吸引顾客，从而体现这类饭店的特点，这些是中国服务人员所不能比拟的。纺织服装和水产品加工劳动密集型行业也需要一定的劳动技能，但专业性要求不高，之所以雇佣朝鲜劳务，一是成本低，平均每月至少要比中国工人报酬低500元左右；二是朝鲜劳务人员稳定性好，合同期3年内基本不会有变化；三是朝鲜劳务人员由于食宿都在工厂，工作时间灵活，需要赶订单时，也可以调整上班时间。而朝方劳务人员普遍对在中国工作的收入、食宿条件、工作条件非常满意，愿意长期在中国工作。因此，近年辽宁边境地区输入朝鲜劳务人员数量激增。

二、辽宁边境地区近年发展国际劳务输入快速上升的原因分析

（一）国内劳动年龄人口逐渐减少，低工资难以维持

由于我国计划生育政策的执行，从1980年以来，生育率降低，劳动年龄人口下降，老年人口增加。据中国社科院人口与劳动经济研究所统计，我国劳动年龄人口增长到2013年左右达到零，此后劳动年龄人口供给逐年减少，尤其是16岁到25岁的年轻劳动力。人口年龄结构的变化，直接影响了劳动力的总供给，新增劳动年龄人口数将持续低于劳动力需求量，劳动力短缺呈现出一个全局性特点，即劳动力整体供给不足。

从各企业的缺工情况来看，工资水平低的企业缺工较为严重，这说明劳动密集型行业中与劳动强度不成正比的低廉工资，对劳务人员越来越没有吸引力，这是导致“招工难”的直接原因。对于进城务工的农民工来说，生活必需品价格上涨、城市生活成本提高，对工资的要求不再只是绝对量上的增加，还有与生活成本增加的比较。而对于短期内无法实现产业升级的大多数劳动密集型中小企业来说，大幅度提高工资带来的成本大幅上升，将可能导致企业经营困难甚至倒闭。

（二）国内劳动者素质改变，短工化渐成趋势

随着国民经济发展，居民生活水平提高，人们主观上不愿意从事或脏、或累、或危险的3D行业，直接导致一些劳动密集型行业用工短缺。从劳动密集型行业的用工主体农民工来看，目前，新求职人群70%以上都是80后、90后的新生代农民工。与第一代农民工不同，他们大多有着中专或高中文化，行为选择趋于理性化，除工资薪酬外，他们更加注重对职业层次和前景的选择，对工作的要求更高。

由于劳动者素质改变或主观能动性的增强、行为选择的理性化等因素，劳动力短缺呈现出内生性特征，短工化渐成新趋势。很多年轻的务工者为了谋求更好的待遇和发展，或者仅仅是为满足个人兴趣，频繁更换工作城市和工种，造成企业用工缺乏稳定性。清华大学和工众网联合发布的一份《农民工短工化就业趋势研究报告》显示：66%的农民工更换过工作，25%的人在近7个月内更换了工作，50%的人在近1.8年内更换了工作；农民工平均每份工作的持续时间为2年，两份工作的时间间隔约为半年多。调查还发现，“短工化”趋势逐年递增。2004年开始工作的农民工，工作平均持续时间大约为4.3年。而2008年开始工作的农民工，工作时间只持续了2.2年，缩短了近一半。

（三）辽宁边境地区经济欠发达，企业雇工难度增加

辽宁边境地区居民收入水平偏低。以2006年为例，辽宁边境地区人均GDP11320.84元，仅为全国平均水平的68.6%，辽宁省平均水平的52%。近几年，虽然本地的居民收入水平有所提升，但由于雇工成本的快增长，已使很多当地企业不堪重负，尤其是相对弱势的中小企业，由于工人流动性大，企业不得不不断招收新人，他们的劳动效率只能达到熟练工人的60-70%，劳动效率大打折扣，结果使企业劳动成本进一步增加。

目前辽宁边境地区的水产品加工、果蔬加工、服装纺织品大都属于出口日韩、欧美的大项，由于劳动力短缺，开工不足，一些企业订单不能按期交货，或是有订单也不敢接，再加上用工成本上升，出口竞争力下降，结果是部分出口订单转移，一些外资企业撤资，纷纷转向东南亚国家。正是在这种情况下，辽宁边境地区部分行业直接引入廉价的朝鲜劳动力，既可以解决地方劳动力结构性短缺，实现劳动力资源的跨国有效配置，也有利于边境地区利用朝鲜劳动力资源优势，吸引外来投资，降低劳动力成本，提高地方企业的竞争优势，促进地区经济发展。

三、辽宁边境地区实现国际劳务有序输入的发展对策

任何一个国家都不会允许国外劳动力大量流入国内，如何适度引入朝鲜劳务，并合理利用朝鲜劳务，这将是政府部门亟待解决的难题。为此，我们必须实现国际劳务有序输入的发展对策。

第一，成立专门机构，对劳动力短缺行业进行调查评估。可以在目前的人力资源与社会保障机构中设立专门机构，对劳动力严重短缺的行业进行调查，确定需要引进外籍劳务的岗位类型、工种、人数、具体要求等，评估输入外籍劳务可能对国内就业的影响，并定期对上述事项进行适当调整。

第二，适时调整和细化相关政策法规。在目前部分行业用工短缺，但又不能任意扩大劳务输入范围的情况下，有必要规定实施细则，明确需要输入外国劳务人员的行业、岗位能力要求、相应的人员配额设置、居住年限等，并对输入劳务的申请、审核和管理程序及要求作出详细规定。比如，用人单位要对必须雇用外籍劳务的原因进行证明；管理机构要对雇用外籍劳务是否会给同工种本国工人带来负面影响进行评估等。这样，既可限制外国普通劳动力随意到中国务工，又能达到缓解结构性劳务短缺的目的。

第三，对外国人来华就业类型进行细致分类。应逐步根据岗位类型对临时外籍劳务进行分类，如高技术人才、特殊技能岗位、低技能岗位（当地工人不愿从事相关工作）等，可根据劳务人员的类别发给不同的工作签证，在申请条件、申请额度、审核办理程序、居住年限等方面做不同的规定，既有利于提高效率，又能使人员紧缺岗位及时得到补充。

第四，签订政府间短期劳务协议或备忘录。对于向我国派出劳务较多的国家，如朝鲜，我国政府主管部门可与该国相关主管部门签订政府间劳务协议或备忘录，指定两国劳务派遣和接收机构，签订具体实施协议，有计划地共同组织跨国劳务的派遣和接收工作。协议可对输入外籍劳务人员须符合的条件、选派程序、最低工资标准、保险等做出规定，并指派特定机构负责外籍劳务在我国工作期间的管理，允许朝方在我国设立代表处协助进行劳务人员的管理，保证朝鲜劳务人员的合法权益和稳定性。

第五，利用边境经济合作区，探索国际劳务合作的创新方式。目前，中朝两国政府已决定共同建设开发朝鲜的罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区，它们分别与中国的吉林延边地区和辽宁丹东地区毗邻。就与辽宁边境丹东毗邻的黄金坪、威化岛经济区来看，根据其2011年破土动工时签订的共同开发管理计划纲要，以及之后通过的黄金坪和威化岛经济区法规定，朝鲜将在劳动力雇佣、土地使用、税收、市场准入等方面给予优惠条件，并依法保障投资者的财产、合法所得及权利；区内实行劳动合同制，外企可以自行招收和解雇朝鲜工人；区内还设立自由贸易区，给中方租用100年，并转让开发权。这为我国劳动力短缺企业提供了一条新途径，在此边境经济合作区内投资生产，可以不受政策限制地雇用朝鲜劳务人员，且相对于到朝鲜境内投资，风险大大降低，还可以享受系列的优惠条件。

第六，利用低成本劳动力吸引国内外企业投资，发展劳动密集型产业。在可预见的漫长的产业结构转型期，曾一直作为中国经济增长动力源泉的劳动密集型产业，面临着从东部沿海发达地区向国内其他地区转移，从而为产业升级提供缓冲的使命。而经济欠发达的辽宁边境地区通过吸收低成本朝鲜劳动力，可以吸引国内外企业到本地投资，从而成为承接国内发达地区转移劳动密集型产业的落脚地。因此，地方政府可以以劳动力资源作为对外招商引资的优势，逐步将本地区打造成东北东部的代加工城市，引领鸭绿江流域其他城市，推动东北东部边境地区的整体开放和发展。

总之，辽宁边境地区国际劳务输入的发展具有边境地区的独特性。从发展战略的角度深化辽宁与朝鲜半岛的这种边境区劳务合作，可以实现劳动力资源的合理有效配置，带动双方贸易、投资的增长，促进各自地区经济发展，通过双方利用边境区的区位优势,变潜在资源优势为经济优势,从而增强边境区域的竞争优势。▲