新形势下的税源管理优化研究①

首都经济贸易大学财政税务学院 山东工商学院经济学院 尹守香

改革开放以来，我国经济社会环境不断发生变化，与之相适应，我国的税源管理制度也在不断发展和优化。税收的征管效率不断提高，税收流失减少，税收收入不断增长。然而，随着我国社会主义市场经济的日趋完善和发展，传统的税源管理模式在新形势面前仍显露出诸多不适应性。

1 税源管理新形势带来的挑战

客观地说，我国的税源管理制度从建国初期发展到今天，逐渐趋于完善。但是，随着时代条件的不断演变，我国经济、社会甚至纳税人的心理状况都在发生变化。这些变化又给我国的税源管理工作带来了新的挑战。

1.1 纳税主体多元化

随着我国市场经济的发展，纳税主体出现多元化趋势。股份制企业、外资企业、私营企业等迅速发展，我国已基本形成多种所有制并存的经济体制，税收来源不再仅局限于公有制经济；随着互联网的日益普及，电子商务等相关产业得到空前发展；经济全球化进程加快，涉外税源亦大大增加。如果缺乏适当的税源管理手段，一些新增业务比如电子商务将成为管理的盲点，税源结构的变化必将导致税收收入的流失。税源管理要适应经济市场化的进程，适应经济体制和经济结构的变化，不仅要随所有制形势变化而改变管理重点，还要随着经济发展战略转移、产业的多元化发展而调整管理内容。

1.2 税基信息隐蔽化

由于税收是对纳税人财富的重新分配，需要通过纳税人支付货币或实物才能实现，因此，由于利益的直接性，自税收存在以来，就始终存在着偷逃税行为。纳税人通过不进行税务登记、不进行纳税申报等种种非正当手段隐蔽纳税信息，逃避纳税义务。新兴网络产业迅速发展也为传统税源管理带来诸多困难。由于互联网加密技术取代了以往的书面交易记录，无法有效追踪会计凭证，无法准确区分所得的性质，无法进行有效的稽查，造成了税源监控的实质性缺位。新兴网络产业为税源管理的观念和技术方面都带来新的挑战。

1.3 税源流动性增强

经济全球化进程加快使传统税源管理受到冲击，我国对外开放度的明显提高使得传统税源发生了较大变化，税源的流动性增强。生产要素尤其是资本和高素质劳动力的流动性增强，给纳税人利用地区间、国家间税制差异提供了机会。从企业所得税角度来看，企业的国际化程度越高，就越有能力和动力通过选择经营所在地及运用转让定价转移税源，从而达到减少其纳税义务的目的；从个人所得税角度来讲，高素质劳动力也将通过同样方式选择那些税收待遇有利的国家来避税。因此，税源流动性增强会加大税源管理的难度。

1.4 筹划意识的增强

目前我国规模较大的一些企业纳税人，如外资企业、中外合资企业等，纳税意识非常强，同时税收筹划的意识也非常强。但实际的操作中，税收筹划与偷税、避税极难区分。当前，税收筹划已成为国外企业战略管理及日常财务管理的重要组成部分，尤其是一些跨国公司，税收筹划方案是其管理层进行重大决策的重要依据，许多国家的企业都设置了专门的税务会计或聘请了税务专家，对企业进行的投资、筹资等经营活动进行税收筹划。在我国，跨国公司、外资企业、内资企业的税收筹划活动也在红红火火地进行着。所有有关税收筹划活动的合法性问题、恶性跨国经营问题等都为税源管理信息的真实性提出全新挑战。

2 我国现行税源管理体系对新形势的适应性——以北京地税为例

在目前税基信息隐蔽化和税源流动性增强的新形势下，我国税收收入连年大幅上涨，表现出了对新形势很强的适应性，特别是2000年实施了《重点企业税源监控数据库管理暂行办法》之后，其上涨速度更是超过了GDP的增长速度，这里虽然有经济发展税基增大带来的收入增加，但更多的是由于最近几年加强税收征管所带来的税收收入的增加。

那么，税源管理在税收增长的过程中到底发挥了多大的作用，税源管理与税收增长之间到底有多大的相关性？为此，我们选取了北京市地税局1994～2008年的样本数据，通过相关的统计软件对此问题进行了初步分析，具体计算了一下税源管理对税收收入的贡献到底是多少。

本研究所用的GDP数据来自《北京统计年鉴2009》，地税收入数据来自北京市地方税务局收入规划核算处，其中地税收入是北京市地方税务局税费收入剔除了中央级税费收入、税款滞纳金罚款收入、文化事业建设费、税务部门其他罚没收入、城市集体服务事业费、外商投资企业土地使用费、农牧业税附加收入和残疾人就业保障金等项目后的收入。具体的数据见表1。

表1 北京市地税收入和GDP数据 (单位：亿元)

我国于2000年加强了重点税源监管后税收收入大幅上升，同时由于政策措施效应的滞后性，监管的效应不会在当年显现。图1给出了北京市地税收入随时间变化的趋势图，从图中可以看出北京在2001年前税收收入增长平稳、缓慢，2001年的税收收入增长由于监管政策的滞后性增幅依然缓慢，监管效力在2002年之后才开始显现，税收收入增长的幅度明显加快。

图1 北京市地税收入的时序图

在下面所要拟建的函数中，以地税收入(剔除各种费的收入)为因变量Y，以GDP为自变量X。同时在这里为了衡量税源管理对税收收入的影响，引入一个虚拟变量D：

由于税收征管所包括的内容非常多，比如税收法制管理、税收基础管理、税款的征收和税务稽查等，仔细比对税收管理的内容就会发现税收征收和管理的就是纳税人即税源。调查和研究税源及其发展变化状况，是税收征管最重要的工作内容，当前税收征管的重点、难点和主战场必然回归到基层税源管理上来。税源管理是税收管理的基础，税源管理水平是决定税收征管水平的重要方面，也是依法治税、依法征管的着力点，离开了税源管理，税务部门就会丧失依法征税的主动权，提高税收征管水平也就无从谈起。因此在这里虚拟变量D指的就是税源管理，把除税源管理之外其他的管理因素归到随机变量里去。

运用Eviews 6估计的结果如下：

括号里为对应参数的标准误。

模型的F统计量为987.3，在1%的水平上显著，表明模型整体显著。模型的拟合优度R2=0.996，表明模型拟合的程度很好，GDP和税源监管可以解释北京地税收入中变异的绝大部分。变量的统计检验结果显示：所有的解释变量(包括交互效应项)均值5%的水平上显著，表明经济增长和税源监管的加强是影响北京市地税收入增长的主要因素。

回归结果表明：在2001年以前，北京市GDP每增加1%，地税收入将提高1.55%；在2001年之后，GDP增长对地税收入的影响降低了0.25个百分点，也就是说地税收入对GDP的弹性降到了1.30%(1.55%～0.25%)。由于税源管理的加强(2001年之后)，北京地税收入的增长率将比加强监管前平均高出4.02个百分点，同时，税源管理也使得地税收入对GDP的弹性降低了，但降低的幅度不大(约为0.25/1.55＝16%)。由此可以认为，我国税源管理对税收收入具有较大的影响，由于征管手段的加强导致近年来税收收入的大幅上涨。

可以说2001年以后，北京市地税局提高了税源管理的技术含量，加强了企业纳税评估管理，强化宏观税负和税收弹性分析，及时发现和有效弥补了征管漏洞，同时加大打击涉税违法行为，强调依法征税，尽量做到应收尽收。所有这些加强税源管理的措施，使北京市地税局税收收入出现了大幅增加。

3 我国现行税源管理体系存在的问题

据统计，“十一五”期间，2006～2009年全国累计组织税收收入194171.7亿元，年均增长20.16%，远高于同期 GDP11.4%的年均增长率。但随着征管改革进程的不断深入，不可否认的是，虽然目前我国的税收征管体系对新形势有很强的适应性，但是由于缺少规范科学的税源管理模式、手段和方法，目前我国税收并未做到应收尽收，在税源管理方面还存在很多缺陷和不科学的地方。

3.1 税源管理模式不够科学

在税源管理工作中，为提高管理质量应积极探索和掌握征管的工作规律，利用现代管理方法和手段提高税源管理的实效性。但目前我国税源管理仍然存在着管理不够科学的问题，表现在分级分类管理落实不到位，注重静态管理事后管理事前预测不到位。

对于纳税人的税源管理依据更多地来自纳税主体所提供的信息，且主要来自纳税人纳税申报表及其附报资料、企业财务会计报表。鉴于纳税人会计水平和某些主观故意，或者出于商业保密的需要公布的信息的真实性与准确性可能存在失真。而且如果纳税人存在主观偷逃税行为，税务机关多采取事后罚款或者事后行政处罚等措施，但是偷逃税给征纳双方所造成的损失已经无法挽回。正是这种重信息静态管理、事后管理，轻事前管理、事前预测的管理方式给我国经济造成很大损失。

3.2 税源管理手段的专业性仍显不足

税源管理是全部税收管理工作的基础，是决定税收征管水平的关键所在。加强税源管理就要最大限度地获取真实、完整的税源信息，就要及时掌握纳税人各种涉税动态信息。但是目前我国税源管理中存在着信息化建设不到位及税收管理员职责落实不到位的问题。

3.2.1 税收信息化建设不到位

目前，我国税务部门逐步加强了税源信息化建设，也取得了一定的成效。但是，由于我国税源管理信息化工程起步较晚，税源管理信息化基础薄弱，采集数据的数量与质量有待于进一步提高。信息化建设的重点之一相关软件开发也存在问题。软件系统基本实现了数据信息的自动采集，但对后期的监控和分析还没有完全到位，特别是面对海量征管数据无法按照业务要求灵活、自动地分类提取和综合分析利用，不利于利用数据找到征管工作中的难点、重点和盲点。同时由于各单位、各部门往往自行开发软件，造成征管软件之间数据结构不一致，系统间由于数据信息交互障碍形成信息“孤岛”很难实现信息的统一、共享和效率提高。

3.2.2 税收管理员职责落实不到位的缺陷

为加强以户为单位的税源管理，解决“淡化责任、疏于管理”的问题，国家税务总局全面建立了税收管理员管户责任制度。设立税收管理员的初衷是希望通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况。

但实际工作中，一名税收管理员实践中整日忙于事务性管理，忙于填表、报表、统计等日常性工作，大量的时间被各种琐事所占用，税收管理员陷入了日常税收管理事务性工作的汪洋大海之中，根本没有足够时间对纳税人实施实地管理。一个税收管理员少则管理几十户企业，多则管理上百甚至几百户大小企业，再加上日常业务的繁忙，税收管理员只能流于表面形式的登录信息和审核信息，对纳税人申报的信息真实性也没时间深入考察，这就使得税源监督常常流于形式只是做表面文章。

3.3 税源管理方法仍然较为“粗放”

3.3.1 税源管理不全面

税务机关处于完成征管任务的需要，出于征管成本的考虑，局限于人手不够等现实原因，我国目前税源管理过分注重对重点大户的管理，而对中小户管理存在缺位现象。税务机关此类做法虽然是出于现实的考虑，但是过分的注重税收征管效率，就忽视了税收征管的公平问题。纳税人竞争需要公平的税收环境。我们在实际工作中要切实落实“抓大管中不放小”的方针，扩大税源管理的范围，确保所有的纳税人都处于税务机关的监管范围内，确保税源管理的全面性，最大限度地减少税收征管上的漏洞，让纳税人在税负平等的环境下开展生产经营，这是公平社会对税收的基本要求。

3.3.2 各部门之间协调配合方面存在的缺陷

第一，国、地税之间信息不通畅造成的矛盾。国、地税两套管理机构职能交叉，涉税信息又未实现共享，信息不沟通或者沟通不及时而出现管理漏洞造成税收的流失；很多情况下国、地税是对同一个纳税人进行税款征收和纳税检查，由于没有实现信息共享，容易造成对纳税人的多头检查，增加纳税人的纳税成本。同时由于信息资源的不共享，这种重复检查本身对于税务机关来说也是人力、物力上的极大浪费。第二，税务机关内部征、管、评、查信息不通畅。目前，税收经济分析、纳税评估、税源监控、税务稽查各职能部门之间的业务衔接不够通畅，主要表现在信息交流共享层次不高、增值利用水平较低、协作运转效率不高、协作范围不宽等方面。可以说目前我国在税源管理信息的细节方面仍有很多地方做的不到位。

4 优化我国税源管理体系的意义所在

当今经济社会发展的新形势下，优化税源管理体系具有十分重大的意义。

(1)优化税源管理体系有利于确保税收收入水平。税源管理是税收征管工作的基础，税源管理的好坏直接决定着税收征管质量的高低，影响着税收收入的规模和增长速度。优化税源管理体系，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，掌握税源变动的趋势和原因，发现纳税人和税收征管存在的疑点和问题，结合纳税评估的情况，实施有针对性的措施，防范和纠正税收违法行为，最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间差距，保障税收收入水平。

(2)优化税源管理体系有利于均衡纳税人税负水平。税负公平是市场经济对税收的基本要求，也是衡量税收公平与否的重要标志。当前复杂的经济环境下，纳税人存在错综复杂的跨国境、跨省境、跨区境、跨行业的经济活动，即使税制完全公平，如果税源管理不到位，就会造成税基核实确认的不公平，以及税收管理与征收上的不公平。因此，优化税源管理体系，有利于税基确认、税收征管的公平操作，从而均衡纳税人税负水平，实现税收公平。

(3)优化税源管理体系有利于税收遵从度的提高。税收遵从度的高低与税收征管服务是否优质直接相关，因此，税务机关直接承担着维持和提高纳税人税收遵从度的任务。优化税源管理体系，确认纳税人诚信与否，通过有效的税务稽查与奖励机制，从而利于税收遵从度的提高。

(4)优化税源管理体系有利于科学税制改革进程加快。税制的科学确立其核心是税收负担的确定。在一定的经济发展水平下，经济体系的税收负担能力是有限度的。如果税收负担超越了经济的承受能力，就会损害国民经济的健康发展。我国目前税制存在的种种问题可通过优化税源管理体系来改变，确认企业实际的税负情况与负税能力，在保证国家财政收入的基础上，更加科学合理的完善税制，加快税制改革进程，强化税收的调控作用。

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