灾害危机的组织适应:规范、自发及其平衡

童星，陶鹏

§纪念汶川5·12特大地震四周年专题研究§

灾害危机的组织适应:规范、自发及其平衡

童星，陶鹏

(南京大学政府管理学院，江苏南京210093)

随着现代灾害危机管理体系的普遍确立，灾害应对已被纳入到政府职能体系，同时也进入以官僚制为基础的正式组织体系。比较灾变情境与官僚制的特征，提出以“情境差距”概念为基础来把握灾害管理系统的本质属性，将灾害管理视为组织弥合情境差距的适应过程。继而构建了以“DRC类型学”为基础的组织灾害适应行为分析框架，以揭示现代灾害管理系统的应然特征，将灾害的组织适应划分为预案适应与组织自适应，并从规范与自发之间的逻辑关系出发，基于灾害危机的组织适应视角，探讨了我国灾害危机管理体系更新升级方略。

灾害危机;官僚制;情境差距;组织适应;预案适应;自适应

当代政府管理面临的重大挑战是灾害危机的应对，“危机与突发灾难的处理，将是未来政府行政人员面临的最大挑战”。①J．P．William，“Emergency Management:A Challenge for Public Administration，”Public Administration Review，Vol.45，Special Issue，1985，pp.3－7．政府作为现代灾害管理的主体，其灾害管理能力直接影响灾害损失与范围，对灾害危机的组织适应能力成为当前政府能力建设的重要面向。如今，预案编制主导并建构了人造的、权威主义的正式应灾结构，它取代了被认为是无法应对灾害事件压力的原生行为与结构，各种预案被创造出来并将人们纳入到理性行动体系中。②R．R．Dynes，“Problems in Emergency Planning，”Energy，Vol.8，No.9，1983，pp.653－660．在现实层面，灾害管理政策与政治系统的紧密关联，使社会应灾能力得到提升的同时，也加剧了灾害的社会脆弱性(social vulnerability)效应。在理论层面，府际关系协调、部门应急能力、灾害政治等灾害危机研究领域内的核心议题已在我国学术界逐步讨论，但当前研究多缺乏理论系统性、议题整合性以及政策实用性。于是，应如何把握灾害危机管理系统本质属性?又应如何建构一套符合理论、议题以及实践应用的多重整合取向的组织灾害适应行为的理论分析框架?本文对此进行了分析探讨。

一、从社区应对到政府应对:现代灾害管理的官僚化倾向

自然灾害相伴于人类社会进程，与社会历史发展紧密关联。长期以来，社区应对模式和行政管理模式是人类社会应对灾害的两种基本路径。如今，灾害管理已成为重要政府职能，行政管理模式主导着灾害管理。

社区是基于家庭、人际关系与网络相互作用而形成的社会基本载体。灾害的社区应对模式由来已久，它是以自组织(self-organization)为代表的自发社会过程的灾害适应。③L．K．Comfort，“Self-organization in Complex Systems，”Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.4，No.3，1994，pp.393－410．社区应灾模式下，社会基于环境与自身变化来识别紧急情况下的需要，人们出于自愿并利用时间、物品、技术、知识帮助社区应对与恢复。有研究表明，社区的灾前防范、灾后重建的作用明显，①T．E．Drabek，Human System Responses to Disaster:An Inventory of Sociological Findings，New York:Springer-verlag，1986．而由社区避难行为所形成的灾害亚文化(disaster subculture)则被体制化(institutionalized)到正式组织的灾害应对之中。

以自发、弹性为基础的社区应对模式逐渐被以自觉、理性为基础的行政应对体制所取代，并成为当代社会主流应灾模式。这一转变为多种因素所驱使。一方面，人口增长与城市化进程使人类受到灾害冲击的损失愈益增大，灾害自身所带来损失的范围、程度引起了更大的社会关注并成为公共问题，灾害越来越具有政治符号(symbolic)意涵，政府不得不应对灾害。另一方面，随着现代科学技术与科层制的发展，政府愈益强大，愈益有能力应对灾害。这两方面的力量共同促使灾害应对模式走向依靠行政体制。现代化过程总是试图控制风险，灾害管理已经扩展到自然灾害、人为灾难、混合型灾难，全灾种(allhazards)，行政体制应灾范围不断扩大，科层制延伸到具有不确定性、无序的灾害环境应对之中。

科层制亦称官僚制(德文bürokratie，英文bureaucracy)，尽管后者在中文中具有负面的含义，其实二者在西语中原本是一回事，均被马克斯·韦伯(Max Weber)理解为横向设科、纵向分层的组织架构，去除人情、照章办事的刻板逻辑，现已成为以政府为代表的大型正式组织的运行基础。它是完成复杂任务和应对特殊情况的组织和制度保障。艾森斯塔德(S．E．Eisenstadt)认为，“现代社会中，官僚组织是政治与经济权力拥有者面对内部(经济发展、政治需要)、外部(战争)的问题被创造出来的”。②S．N．Eisenstadt，“Bureaucracy，Bureaucratization and Debureaucratization，”Administrative Science Quarterly，Vol.4，No.3，1959，pp.302－320．在政府灾害管理中，官僚化倾向表现为:其一，政府危机管理的目标清晰性。危机生命周期理论将危机过程分为发生前、发生、发生后，政府的危机管理目标相应地被明确为预防、准备、应对、恢复。其二，政府危机管理的分工明确性。中央及各级地方政府都有各自的职责，基层政府作为危机处置的第一线，迅速动员应对危机，中央和省级政府主要负责政府间的协调和技术、资金支持。各层级政府以及政府内部各部门在危机中都扮演着自己的角色，发挥特有的功能以确保整个应急管理系统有效运行。其三，政府危机管理的结构正式性。依靠政府的科层组织为载体，危机反应系统其实是一个由相互分割的各级政府及其各部门所组成的正式结构。③L．K．Comfort，Managing Disaster，Durham:Duke University Press，1988，p.349．其四，政府危机管理的政策导向性。政府在危机应对中的行为都需要在事先设计好的政策、法规、预案、程序中予以明确规定，在面对危机时各部门必须按照设定的方式进行反应，否则整个系统将会面临崩溃。

二、情境差距与组织适应:灾害管理系统的本质属性

灾变是对灾害事件所造成社会影响状况的简称。通常灾变情境下充斥着不确定性、紧急性、威胁性、联系性。首先，不确定性。不确定性是由未被预见、未想象到且几乎不可管理的事件造成大范围模糊性与混淆性。如今，风险具有产生原因复杂、难以察觉且不可预测、影响不限于时空与阶层、由人类自身行为所致等特征，越来越具有不确定性，对其未来变化指向、程度、概率、结果都难以准确预计。其次，紧急性。灾变属于一种突变，要求行政系统在时间压力下做出合适决策，并紧急回应变化中的社会需要。再次，威胁性。无论是自然灾害、人为灾难还是混合型灾害，越来越多地体现出对政府合法性的动摇，现代灾难中的人为因素成为灾后问责重点，如墨西哥大地震造成的政治动荡。④S．O．Richard，“From Disaster Event to Political Crisis:A‘5C+A’Framework for Analysis，”International Studies Perspectives，Vol.11，No.3，2010，pp.205－221．从社会总体来看，灾变导致的人们行为的改变对社会发展构成威胁:从短期看，灾变带来的社会破坏是对社会价值、社会规范、社会结构的冲击;从长期看，灾变所产生的威胁(如社会心理)将持续较长时间，并具有较强的社会破坏力。最后，联系性。现代社会系统各部分之间耦合程度增强，社会因此而变得更加脆弱。单个小危机可能带来链式“滚雪球”(snowballing)效应，跨越人口、地区、行业、阶层等限制，形成更大范围、不同类型的“越界危机”(transboundary crisis)，其特征是产生的威胁可能跨越地域和功能边界而从一个系统延伸到另一系统。

对比灾变情境与上述的官僚制特征，我们提出“情境差距”概念，它是指官僚制导向的应急管理体系面对现实灾变情境时所产生的能力滞后困境。官僚制在面对危机情境时虽然有其优势，但也暴露出先天不足。情境差距主要体现为目标差距、结构差距、弹性差距、知识信息差距、动态差距。①陶鹏、童星:《深度不确定性与应急管理》，《学术界》2011年第8期。

于是得出:

命题1．灾害影响不仅取决于灾害自身，还受到情境差距影响，灾害社会影响与情境差距正相关。

随着灾害认知与研究的多学科转向，对于灾害原因的认识也从超自然(act of god)和纯自然(act of nature)扩展到人为因素(act of human)层面。灾害被赋予可管理内涵，灾害管理系统成为灾害发生发展的重要影响变量。作为官僚制导向的灾害管理系统与灾变情境之间的情境差距，其实质是灾害管理系统对灾变情境的应对能力不足的显现。理论上说，情境差距可以通过优化灾害管理系统来解决。影响情境差距的要素包括灾害强度、整备程度以及社会强度。灾害强度是指灾害本身所带来的破坏程度;整备程度是指灾害管理系统对灾害所作的准备工作;社会强度则是指社会在面临灾害时所展现出的恢复力。它们综合作用并影响情境差距程度，情境差距越大则灾害社会影响越大，反之亦然。就政府灾害管理而言，组织目标、结构、弹性、知识、动态性这五项是决定灾害社会影响大小的重要因素，灾害管理系统针对这五要素进行调试以弥合情境差距。于是得出:

命题2．情境差距的弥合是官僚制导向的行政组织体系的灾害适应过程。

鉴于多种情境差距的存在，政府灾害管理实际上是弥合差距的过程，政府灾害管理中的减灾、整备、应对以及恢复都隶属于该过程。诚然，韦伯将官僚制视为一种理想类型，纯官僚制体系并不存在。艾森斯塔德认为，官僚制的发展可以分为三种情形:其一是注入一定的自治与多样化改造官僚制;其二是官僚制将其规则拓展到其他社会组织中去而实现官僚化;其三是去官僚化即官僚制的功能和特征被最小化，甚至被取代。②S．N．Eisenstadt，“Bureaucracy，Bureaucratization and Debureaucratization，”Administrative Science Quarterly，Vol.4，No.3，1959，pp.302－320．官僚制已引起广泛讨论，对它“摈弃”、“超越”以及“正名”等认识，恰恰反映了现实中调试官僚制的种种努力。现实中的社会组织总是分布在官僚化与去官僚化的连续统之间。就灾害管理而言，官僚制总在不断适应和调整中，政府灾害管理实际就是官僚行政体系根据灾变情境所做的适应行为。

三、预案适应与组织自适应:灾害的组织适应双重动力

灾害应对过程中存在着扮演各自不同角色的各类社会组织，包括:政府的公共服务与管理部门如消防部门、公立医院、应急办公室等;非政府组织(NGO)如群众性组织、社区自治组织、专业及民间社团、基金会等;以及私部门、自组织等。美国特拉华大学灾害研究中心(DRC)经过对灾害中组织行为的长期研究，提出了“经多年检验”的组织类型学模型，描述灾变情境下的组织变革方式。③E．L．Quarantelli，Disasters:Theory and Research，London:Sage，1978，pp.65－87．该模型通过“结构－功能”的二维交叉，将危机情境下的组织适应行为分为四种理想类型(如图1):

图1 灾害的组织适应类型

类型Ⅰ——维持型(established)。此类组织在面临灾害危机时，其组织结构与功能并没有明显变化，与灾前组织系统存在连续性;在灾变情境下依然遵循一般官僚制管理原则，依然延续旧有的组织结构与常态的管理目标。例如危机相关组织(crisis-related organizations)即专门的危机处理部门、警察局、医院以及消防部门等，在灾变前后的组织功能相似。一般地，如果维持型组织能完成灾害应对任务，那么此类灾害就被视为常态灾害或常态危机。

类型Ⅱ——功能拓展型(expanding)。此类组织具有潜在的应急功能，可以比较容易地加入到灾害反应中。此类组织适应的特点是结构保持不变而功能发生转变，在面对危机时，不以危机反应为常态管理任务的组织可以转变其功能定位以完成危机应对。例如，不以危机管理为常态组织目标的政府部门、私部门以及其他社会组织，在危机中重塑其功能。此类型的组织适应方式为大多数大型官僚组织所采用。

类型Ⅲ——结构扩张型(extending)。此类组织维持原有的组织功能而在结构上需要扩张，以适应处理危机的需要，结构要素常常与资源有关。例如，以“红十字会”为代表的非政府组织以及地方应急管理部门，在危机中扩展其组织范围，增加或吸纳外部专业人士和志愿人员的行动。

类型Ⅳ——突现型(emergent)。这种组织在灾前并不存在，它的出现在功能和结构上都是全新的。例如，灾害危机中在灾区内、外出现的各种自组织现象。

以上四种组织适应类型之间存在着动态转换关系。当组织以类型Ⅰ来适应灾变时，若发现其功能和结构无法满足应对危机需要时，组织会朝向功能拓展或结构扩张变迁。例如，危机中的医院起初是以原有结构和功能来应对危机，当发现无法满足需要时，其功能可能会拓展成避难所，也会吸纳更多的医务工作者和志愿人员。只有在功能拓展和结构扩张均无效的情况下，才会突现类型Ⅳ。

从类型Ⅰ经类型Ⅱ、类型Ⅲ，再到类型Ⅳ，这就是一个“去官僚化”的过程。然而类型Ⅳ不会长久持续，它只是在灾变条件下催生，并不具备常态条件下运行的必要。同样地，类型Ⅱ与类型Ⅲ也会随灾害生命周期而终结，类型Ⅰ会回到适合日常管理的结构与功能水平上。命题1、命题2表明，情境差距的存在是政府灾害管理体系进行灾害适应的主要原因，以上四种适应类型实际上是官僚应灾体系与灾害危机事件互动的结果。于是得出:

命题3．灾害危机会打破正式应灾体系的封闭性，越严重的灾害就会有越多类型的组织进入灾害应对体系，且会有越多形态的组织适应出现。

灾害危机的影响不仅仅局限于受灾地区，利他主义的情结会使灾区外部社会力量积极加入灾害应对中。在维持型组织(应急管理组织)所能处理的常态灾害中，各类社会组织的参与度不高;严重程度越高的灾害，社会组织的参与度就越高。政府作为应对灾害的主要力量，在面对灾害时，其战略是首先依靠正式应急管理组织;而随灾害的发展会出现组织结构－功能的转变，并与体制外组织的互动增加，灾害管理逐渐呈现出合作治理现象。于是得出:

推论1．社会组织的参与越多，越需要对体制外力量的参与进行制度建构。

社会力量的参与是灾害应对所不可或缺的，自组织、非政府组织、志愿者、国际救援组织等在灾变情境下共同参与灾害应对。政府具有引导并发挥社会力量进行灾害应对的职能，社会力量的有序参与需要政府做出相关的制度安排，同时还要培育体制外应灾力量，并通过社区培训使其成为基层应灾的重要资源。

推论2．组织结构－功能的转换越顺畅，灾害的应对就越有效率。

理论上说，灾变环境下能够做到各种社会组织迅速适应危机情境并及时发挥各自作用，使社会从无序中迅速恢复到原先的有序状态。组织的结构－功能迅速转变是各类组织适应无序环境的手段，结构－功能转换越迅速，则灾害管理就越及时，应变也就越有效率。

推论3．被感知的需要或风险越多，组织结构－功能的转变就越有可能实现。

由灾害危机的社会影响而产生的需要可划分为“反应引致需要”(response-generated demands)与“事件引致需要”(agent-generated demands)。①E．L．Quarantelli，What is a Disaster?Perspectives on the Question，London:Routledge，2005，p.118．需要被感知是组织结构－功能转变的起点，一旦常态应急管理组织意识到灾变已达到自身能力的临界域时，就会出现组织结构－功能转变的可能。

推论4．组织的弹性程度越高，组织结构－功能的转变就越及时。

地方组织的自治程度越高，其进行组织目标与组织结构方面调整的可能性就越大。在具有弹性、相对分权的组织体系中，组织适应的能力更强。

推论5．组织内外关系越协调，组织适应灾变就越有效。

结构与功能的改变会产生组织边界的模糊与渗透。组织冲突可能产生于组织内部与组织间的角色冲突，前者是由于自身结构与功能的双重改变所带来的适应困境，造成组织自身功能定位的模糊;后者是由于组织间常态互动方式与频率发生改变，造成管理边界相互渗透交叉而呈现模糊与冲突。既如此，灾害应对组织内部与相互间的关系越协调，组织适应灾变就越有效。

综上所述，从应然层面看，组织对灾害的有效适应必须具备以下一些基本要素:能够及时正确感知到各种灾害需要;建立具有弹性、松散耦合的灾害管理体制;灾害管理组织的结构－功能能够迅速转变以适应灾害中的动态需要;建立合作共治机制，充分发挥社会力量的救灾参与。

然而从实然层面看，组织对灾害适应的实现被划分为预案适应与组织自适应两个阶段，前者是灾害管理的基础，后者是有效灾害管理的保证。于是分别得出以下两个命题:

命题4．预案编制过程(planning process)即官僚制灾害管理组织结构－功能适应的基本方式，它是弥合情境差距的第一重适应。

组织结构－功能的转变是官僚制体系下的灾害管理解决自身弹性不足的基本路径。面临灾害危机，传统官僚制会选择在原有结构基础上建立一种新结构，以应对非常态(危机)任务。用预案来协调组织结构与功能的调适，其实质就是建立一套从常态管理向非常态管理的过渡机制。新组织结构的运行机制以预案为基础，通过预案编制来完成灾前相互独立的组织间面临灾害危机时的协调和分工，以便共同应对灾害危机，它是绝大多数组织面对危机时普遍采取的措施。组织出现混乱失序的重要原因在于灾变情境超出了组织预期即预案设定，导致组织缺乏相关处理经验。而预案编制过程就是一种教育、学习和发挥想象力的过程，以专业知识为基础、充分兼容想象力的行动规划，为组织在预期出现的各种灾变下迅速合理的反应做出规定，从而最大限度地消减组织在灾害情境下的各种冲突和无序。可见，预案是基于可预见的灾变情境所做出的组织结构－功能调整，它是关于组织应变的行为规范。

但是，预案为基础的组织适应却无法完全弥合情境差距，这是因为相对于千差万别、变化莫测的客观世界来说，组织预期、专业知识、既有经验乃至想象力等等都是有限的。灾害管理的困境依然存在，因此，预案编制是必要的，但不是灾害管理的全部。②A．Boin，“Preparing for Critical Infrastructure Breakdowns:The Limits of Crisis Management and the Need for Resilience，”Journal of Contingencies and CrisisManagement，Vol.15，No.1，2007，pp.50－59．目前普遍采取的预案为核心的组织结构－功能调适方式，在应对可预见灾变时起到了明显作用。应急管理的重点和难点在于，它要针对“残余风险”(residual risk)③J．Handmer，“Emergency Management Thrives On Uncertainty，”in G．Bammer and M．Smithson，eds．，Uncertainty and Risk:Multidisciplinary Perspectives，London:Earthscan Publications，2009，p.232．演化为危机采取有效的应对行动。残余风险被认为是一种特殊类型的风险，即常规风险管理策略所无法消除或被忽视的一种风险，亦即人类知识体系可以感知到的风险之外的其他风险。残余风险的出现与客观世界、人类主观认识的共同影响相关。预案所针对的危险源假设是有限的，而灾变情形是无限的。这就意味着在超越预期、超越预案的灾变情境下，现存灾害管理体系存在困境，这实际上是预案功能边界的显现。此外，虽然预案在面对“常态灾害”或“一般事故”中有助于组织应变，但错误的预案编制、僵化的预案执行也会给组织适应带来负面影响。

命题5．动态灾变情境下的组织自适应能力，是弥合情境差距的第二重适应。

灾害所具有的不确定性、紧迫性、威胁性、联系性特征，预示了灾害管理成功的关键在于对非预期和超预期灾害事件的管理水平。应急管理的本质是针对残余风险的管理与应对，由残余风险演化而来的“深度不确定性”是对现代灾害管理系统的重大挑战。深度不确定性就是“多种危险源较短期内现实化并共同影响人类系统，从而导致不确定性重叠增加的情形”。①陶鹏、童星:《深度不确定性与应急管理》，《学术界》2011年第8期。在深度不确定性下，科技系统可能崩溃，以往知识与经验无法解释新近发生的状况，或以往的知识本身就是错误的。同时还存在这样的困境，即人类科技发展是为了消除不确定性，与此同时却也带来了更多的新的不确定性。在深度不确定性下，社会系统走向了未知的“黑洞”，正式应灾体系会陷入困境。

阿隆·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)用“预控(anticipation)导向”与“恢复力(resilience)导向”来表述人类安全的两种不同控制方式。以风险管理为代表的预控导向，包括通过预测与预案来消减或消除不确定性;恢复力导向则是指系统所具有的稳定性与弹性，可保证其在突发事件冲击与不确定性条件下生存并迅速恢复。②A．Wildavsky，“TrialWithout Error:Anticipation Vs．Resilience As Strategies For Risk Reduction，”in M．Maxey，and R．Kuhn，eds．，Regulatory Reform:New Vision Or Old Course，New York:Praeger，1985，pp.200－201．从组织适应的视角来看，预案适应属于预控导向，而自适应则属于恢复力范畴。相对于强调通过预案编制过程将组织灾变反应纳入预先设定的反应制式之中，组织自适应被认为是官僚制灾害管理的“去官僚化”倾向，它是在动态环境下的组织结构与功能所出现的超越预案规范的适应行为。在自适应情形下，组织在面对非预期和超预期的灾害危机时，能够有效感知灾害情形及其需要并做出合理的组织反应，组织的创造与革新精神是其灾变反应的重要特征。自适应是实现组织适应的应然状态的必要步骤，与预案适应所强调的规范性不同，它更加注重组织能力与长期社会恢复力的培育。

四、规范与自发之间的平衡:

走向灾害恢复力组织的变革之道

如前所述，预案适应与自适应乃达成灾害的组织适应应然状态的双重动力，二者是组织成功应对灾害的必要构件，缺一不可。自适应不是对预案适应的简单否定，而是作为一个硬币的两面，自适应与预案适应不能分离，自适应能力的提升离不开预案适应作为基础。于是，组织灾害恢复力的建设方向应当结合灵活性(agility)与纪律性(discipline):③J．Harrald，“Agility and Discipline:Critical Success Factors for Disaster Response，”Annalsof the American Academy of Political and Social Science，Vol.604，No.1，2006，pp.256－272．因为“凡事预则立，不预则废”，④杨天宇:《礼记译注》，上海:上海古籍出版社，2007年，第702页。所以需要规范预案适应;同时又要超越预案，打破封闭，提升组织的弹性与恢复力，实现预案适应与自适应之间的有机平衡。

(一)规范灾害的组织预案适应

以预案编制过程为基础，通过资源配置和能力建设达成灾害整备。提升组织灾害恢复力是一个循序渐进的过程，预案适应是有效灾害管理的基础性工作，它包括预案编制、灾害整备、政策执行以及恢复评估等。“预案(plan)”与“预案编制(planning)”是两个不同概念，前者注重预案文本，后者涵盖范围更广，既包括预案文本，又指预案动态循环的更新过程，从风险管理到灾害反应再到灾害恢复，都可视为预案制定、执行、反馈、评估、修改的过程，即预案编制过程。预案编制过程中对危险源的识别、确认以及分析，对灾变中行为的预测与分析，对应灾能力的评估等，都是形成预案文本的分析基础与决策来源。预案则是预案编制的部分结果体现，是知识与实践的连接。预案编制是分析和解决问题的动态过程，预案则是消减风险以及指导无序和不确定性环境下的反应行为的文本规范。成功的组织预案适应离不开有效的预案，而在预案编制中坚持以下原则对实现有效预案至关重要。

首先，应对预案编制阻力，防止灾害管理预案化、复制化。预案作为组织灾害管理的政策产出，受限于组织风险感知，一旦组织的风险认知出现偏差，便会造成灾害预案编制的阻力。例如，组织如果认为灾害风险不存在或不可管理，针对此类型的灾害风险预案便很难出现。灾害管理预案化与预案复制化倾向，则是将预案文本完成视为灾害管理的终点，预案缺乏本地化风险特征而呈现“千篇一律”，没有针对性和实用性。因此，要树立灾害风险具有可管理性的理念，坚持风险管理本地化策略，有效推进预案编制过程的实现。

其次，实现开放式预案编制过程。如今，全灾种(all-hazards)应对策略已经成为灾害管理的主流，它的出现旨在让人们在全方位动态空间下全面思考风险可能及其后果。在风险社会中，这种反思性思考方式尤为重要。因此，在预案编制过程中就需要关注多种危险源，将自然危险源、科技危险源以及社会危险源都纳入到分析体系中，将风险、灾害与危机相联系，①童星、张海波:《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》2010年第1期。将灾害事件及其次生、衍生灾害相联系，在广泛联系、相互链接的世界中，以开放的思维模式来识别、确认和分析风险。于是，预案编制主体的多元参与就成为必要，一个好的预案编制过程需要搭建组织内外的协调沟通平台，将正式组织、一般大众、非政府部门、私部门、专家团体以及其他社会组织等都纳入到预案编制过程中来。在预案编制过程中既要实现自上而下与自下而上的双向结合，又要吸纳、集合专家系统的知识，还要获取社区支持，结合本地组织能力、资源现状，以推动预案编制的本地化。

其三，保证预案编制分析过程科学化。危险源和脆弱性是从风险向危机转化的催化剂，②陶鹏、童星:《我国自然灾害管理中的“应急失灵”及其矫正——从2010年西南五省(市、区)旱灾谈起》，《江苏社会科学》2011年第2期。对于危险源和脆弱性的科学分析是预案编制的重要工作。有效预案编制必须首先确认危险源的存在，进而确定其可能影响的区域，并基于该区域的社会脆弱性(social vulnerability)来分析可能造成的影响特征与损失状况。获得以上信息只是制定干预策略的部分基础，还需要理解灾害中的群体行为，这对有效预案的实现同样至关重要。对灾变中的群体与个体行为反应的预设，会直接影响到应急疏散和灾害应对的政策导向及其实施效果，基于错误行为假设如“灾害迷思”(disastermyth)③K．J．Tierney，E．Kuligowski and C．Bevc，“Metaphors Matter:Disaster Myths，Media Frames，and Their Consequences in Hurricane Katrina，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.604，No.1，2006，pp.57－81．所设计的预案，常常与现实不符而出现偏差，甚至在灾害应对中起反面作用。

其四，维持预案编制的动态发展性。预案编制并不以预案文本的实现为最终目标，而是一个持续的动态过程，所以应当将预案编制视为灾害管理的常态任务。由于灾害预案最初设定的危险源在时间维度上可能会出现变化，预案编制时所依据的技术、设备与社区背景也会随时间变迁而呈现出新特征，从而需要对原先的预案进行适当调试以保障其有效性。灾害管理固然有常规的、抽象的一般模式可以遵循，但究其本质又是具体的、地方性的。地方或基层是灾害管理的第一行动者，鼓励基层应灾组织实现基于本地化特征的灾害管理，这是一般灾害管理的更新与发展。

其五，保持预案编制的弹性空间。预案乃战略而非战术。在灾害预案编制中，行动具体性被广泛强调并形成了固定规范，但过度注重行动细节而忽视培育组织能力与组织弹性则可能有害，因为预案所设定的危险源与灾变情形是有限的，预案无法做到全面具体。对预案的绝对依赖是灾害管理脆弱性的表现。目前种类繁多的预案，似乎已经给管理者造成了“一切都在掌控之中”的错觉，一旦灾变情形与预案所设定的有所不同，灾害应对便会出现问题。此外，过于繁琐冗长的预案还会造成预案理解与执行上的混乱。预案编制应注重行动原则而非过分关注行动细节，合适的反应要比最快的反应更重要，在预案中应给予适当的组织弹性空间，提升组织基于反应战略的弹性应对能力。

其六，注重预案的执行性。预案文本的形成是预案编制过程的重要节点，执行预案的能力决定着预案适应的成败。灾害整备与演习是提高预案执行能力的重要步骤，它们通过模拟训练与资源配置来实现预案优化。一般地，灾害演习可以分为桌面推演(tabletop)、功能演练(functional)、局部演练(partial scale)、全程演练(full scale)，它们分别基于案例推演、专项功能测试，以及部分或完全仿真事件对预案进行测试与评估修订。①G．D．Haddow，J．A．Bullock and D．P．Coppola，Introduction to Emergency Management，Oxford，UK: Elsevier．2008，p.201．演练对于预案适应功能的实现十分必要，它可以发现预案中的相关问题，实现组织内外各种纵向与横向关系的协调，达成预案优化。灾害演习也是与公众系统沟通与教育的过程，可以让大众了解危险源及应对方式，从而提升社区灾害恢复力。预案适应的基础是预案编制过程，而在整备与演练过程中组织成员共同参与协作和资源调配，则是组织预案适应的关键。

(二)培育灾害的组织自适应能力

情境差距与组织适应的过程具有长期性，单纯的预案适应难以完成该过程，以组织自适应为基础的长期能力建设才是灾害的组织适应之根本。组织自适应能力的培育主要可在应急管理结构、组织文化以及社会恢复力建设等方面着力。

1．建立弹性应急管理结构。组织灾变应对模式可以分为“命令－控制”导向和“问题解决”导向:命令－控制导向强调灾害应对的正式组织主体，集中导向、层级控制、事前规划是其重要特征;问题解决导向注重组织反应的“去中心化”决策与行动，以突发问题为导向，协调应灾组织与资源。命令－控制结构倾向于封闭系统，而问题导向模式则将应灾行动视为开放系统。组织自适应能力的培育要求树立动态开放的灾害管理系统观，打破灾害危机应对在管理主体、资源体系、组织目标等方面的壁垒。

以脆弱性评估为基础的风险管理应被纳入适应型的管理决策系统，面对各种不可预知的灾害危机事件，摈弃线性决策方式，建立更具弹性与适应性的决策系统。在决策参与体系、知识管理、信息流动、组织结构、组织协调等方面优化具有传统官僚制倾向的应急管理模式。如在组织结构上，主张具有高度的弹性，强调组织在面对灾害冲击后短期内就可以实现自我再生(recreating);在组织协调上，促使资源、信息、权责在横向与纵向上的合理有序流动，而非仅有纵向上的流动;在信息沟通上，允许公开不确定性现状与知识欠缺;在组织决策管理上，结合社会科技系统及社会生态系统将决策过程推向更广视域;在多主体参与上，强调主要利益相关主体进入应急管理组织，进入决策的各个阶段。

2．注重组织文化建设。价值、规范、信念、知识是文化的重要维度，在灾害文化语境下，它们共同影响着灾害管理政策的产出、执行与评估环节。应当克服官僚组织文化的限制，建设具有灾害适应力、恢复力导向的高信度组织(high reliability organization)②T．R．La Porte，“High Reliability Organizations:Unlikely，Demanding and At Risk，”Journal of Contingencies and CrisisManagement，Vol.14，No.2，1996，pp.60－71．文化。其中，组织风险意识、组织灾害学习、组织发展理念等方面对于培育组织自适应能力作用明显。(1)组织风险意识。树立风险管理意识，强调风险的组织内部控制，如对重大政策项目开展社会稳定风险评估;关注并能够回应微弱的危险源信号，将危险消除在萌芽状态;以开放和富有弹性的思维模式，全方位地认识各种风险可能的来源和后果，强调整体关联性，不执迷于专业性，全面提升自身的风险管理能力与责任意识。(2)组织灾害学习。危机具有危险与机遇双重含义，并有向两极迅速转化的可能。灾害事件可作为灾后组织学习的触点，完善组织的灾害问责，尊重专业知识，拒绝将事情简单化处理。灾害问责过程不仅仅是对行政官员的行政行为、规范、道德、价值的拷问，更是对灾害管理制度的反思，并将新的经验教训内化为灾害应对新策略，从而真正达成组织学习的目的。(3)组织创新与组织发展。应鼓励基层组织的创新与发展。作为灾害管理的第一线执行者，基层应灾组织不能固守既有的经验模式，应根据环境变化而改变应对方式，不断寻找最优方案;应客观理性地看待以往的经验认知，避免沉溺于过去的成功经验而失去创新的动力。在动态开放的灾害管理系统中，基层组织在注重执行的同时还需要重视组织的发展。

3．政府组织应承担起社会恢复力培育的责任。“社会恢复力”概念的提出是基于灾害危机已经出现的假设之下，从社会各个系统要素层面提升社会整体应灾能力，以保证社会系统“弹回”(bouncing back)到原先状态。威尔达夫斯基将恢复力定义为“非预期危险成为现实后的应对能力和迅速恢复力”;③S．B．Manyena，“The Concept of Resilience Revisited，”Disasters，Vol.30，No.4，2006，pp.433－450．路易斯·康福(Louise Comfort)将恢复力定义为“利用现存资源和技能以适应新的系统和操作环境的能力”。①L．K．Comfort，B．Wisner et．al．，“Reframing Disaster Policy:The Global Evolution of Vulnerable Communities，”Environmental Hazards，Vol.1，No.1，1993，pp.39－44．社会恢复力的主体范围更广，分别超越了以政府为主体的正式应灾体系和以社区为主体的自发应灾体系，在整体社会层面强调对灾害危机的应对能力。一个具有社会恢复力的地区为灾害的组织自适应的实现提供价值、信念、能力和资源支持，社会恢复力与组织自适应二者相辅相成。社会恢复力的培育应当成为政府灾害自适应能力建设的重要目标。

社会恢复力概念并非抽象的，它由一系列包括价值、信念、能力、资源等方面的应灾要素所构成。社会恢复力的培育就应该基于灾害管理要素而展开。如在社会恢复力的价值与信念层面，面对深度不确定性与无序，社会信任可作为灾害社会恢复力的一项基本资源，不确定性越多，就越需要社会信任。在应急管理中，社会信任的获取有赖于建立公平的决策机制，鼓励公众决策参与;提升部门管理能力，让民众对应急管理系统应对各种危机的能力有信心。正如安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)定义信任时所强调的:“信任是对人与系统的可依赖性的信心”。②安东尼·吉登斯:《现代性的后果》，南京:译林出版社，2000年，第26页。又如在能力建设方面，应着力改变社会部分群体的权利、资源可得性差的境地，注重社会公平与共建共享，从而提升社会脆弱群体的灾害恢复力;同时，还要通过灾害风险文化教育，培育个人安全文化，提高民众防风险、抗灾害的知识和技能水平。再如在应灾资源方面，培育和吸收国内外民间应灾组织，将社会力量与国际力量纳入进灾害社会恢复力的资源建设体系。

规范性主导的预案适应与自发性导向的组织自适应，它们是现代灾害管理体系实现灾害危机情境适应的双重动力，作为灾害的组织适应的完整过程，二者缺一不可。以完善预案编制过程为基础来保障组织的预案适应的有效性，并树立动态开放的灾害管理系统观，在弹性的管理结构与开放思维下，注重组织文化与灾害管理之间的关系，注重社会恢复力与政府应灾体系之间的关系，全面提升灾害的组织自适应能力。

Organizational Adaptation To Disaster Crisis: Balancing between Planned Response and Im provisation

Tong Xing，Tao Peng

(School of Government，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu 210093)

With crisismanagement system being widely established，disaster reaction has been regarded as one of important government functions;meanwhile，disaster management system has also become part of formal bureaucracy organization．This article compares different characteristics between disaster situation and bureaucracy，and defines the gap between them as“situation gap”．From the perspective of DRC typology，the modern disaster management system is an open and dynamic system，and planned response and improvisation are two steps of organizational adaptation to the gap．Finally，this paper puts forward some suggestions on achieving two kind of organizational adaptation．

disaster crisis，situation gap，organizational adaptation，planned adaptation，selforganizational adaptation

book=129,ebook=165

D035

A

1006-0766(2012)05-0129-09

(责任编辑:玉华)

童星(1948—)，男，江苏南京人，南京大学政府管理学院教授，博士生导师;陶鹏(1985—)，男，安徽马鞍山人，南京大学政府管理学院博士研究生。

国家社会科学基金重大项目“社会管理创新与社会体制改革研究”(11＆ZD028)、江苏省教育厅重大项目“江苏省社会管理重大问题研究”(2012ZDAXM003)阶段性成果