北京城市规划需保持时序性和整体性——专访北京市城市规划学会理事长赵知敬

本刊记者 张晶晶

北京城市规划需保持时序性和整体性
——专访北京市城市规划学会理事长赵知敬

本刊记者 张晶晶

2012年，是《北京市城市总体规划（2004-2020年）》获国务院批复并实施过半的时间点。城市规划是城市建设和管理的基本依据，是保证城市合理地进行建设、城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。目前，北京市城市规划建设中存在着怎样的问题？取得了哪些效果？带着这些问题，5月29日，《地球》杂志记者专访了北京市城市规划学会的理事长赵知敬先生。

《地球》：北京作为国家首都，城市发展的全面转型不仅是自身在更高层次上可持续发展的要求，更是国家赋予北京在全国率先实现转型、起到示范引领作用的政治任务。您能谈谈北京在实施城市总体规划以来的效果吗？

赵知敬：北京城市总体规划实施以来，以筹办举办奥运会等重大事件为带动，北京的城市功能与城市基础设施日益完善，空间结构调整有序展开，宜居城市建设初见成效，首都经济实现又好又快发展。

《地球》：北京城市总体规划实施遇到的问题有哪些？将如何面对？

赵知敬：在中国加速城市化的大背景下，伴随着外来人口的快速增长，北京城市规模的扩展速度也大大超过规划预期，人口资源环境压力巨大，住房交通及公共服务等问题凸显，城市社会生活的内在质量遭到质疑。为此，通过城市总体规划实施评估，对规划实施进行总结与反思，加强对上述问题及成因的认识，是继续深入贯彻落实好城市总体规划的重要环节。

《地球》：这些问题的主要原因是城市经济发展速度和规划时序不协调吗？

赵知敬：是的，北京在新总规实施的几年里，一直是城市快速发展时期，部分规划指标已经提前达到2020年的规划目标。这其中既有时代发展的客观规律，也有透支未来的资源环境而满足当前的增长。2010年全市常住人口达到1960万人，人口规模超出了现有绿地、大气和水环境的适宜承载力，给人居环境的改善带来极大困难。以水资源为例，为了维持城市生活、生产的用水需求，地下水连年持续超采，对北京的生态环境造成很大的破坏。据专家调查论证，北京市地下水的适宜生态埋深为8米左右，而目前地下水埋深已达到24米，出现河道断流、湿地萎缩、地下水质下降、井泉枯竭等问题。此外，地下水位持续下降，造成地面沉降，也易引发地质安全隐患。

《地球》：城市发展速度必须要与城市的整体规划时序相符合吗？

赵知敬：规划是一个动态的过程，规划的实施也应在时序性要求的前提下，按照客观条件与分阶段目标渐次推进。为了在实施性上落实城市总体规划，近年来北京市城乡规划部门滚动编制了近期建设规划和年度实施计划，建立了土地利用、经济社会发展、环境与基础设施支撑等多规划协调统筹的平台。但在具体实践中，忽视规划实施节奏，追求宏伟长远目标，混淆远景与近期关系的情况也经常发生。如全市规划的金融商务办公区是从建设世界城市长远发展角度考虑的，并非全部要在当前付诸实施，有的需要规划引导控制，为今后发展预留条件。改革开放以来，北京市在商务区建设的商务办公建筑总量约1600万平方米，而目前规划还可新建的商务办公类建筑规模约2400万平方米，这一规模已与纽约、东京等世界城市相当。但这2400万平方米的建设量需要在10～20年，甚至更长的时间内去实现，不可能一蹴而就。这就要求我们必须有分阶段地实施计划，有节奏有重点地推进商务区建设。

《地球》：限制规划实施速度的主要因素是什么？

赵知敬：规划的实施速度主要受到资金条件的制约。以往我们更多习惯于以土地开发平衡资金成本，可是房地产市场的变化与土地资源的紧缺决定了土地换资金的道路是不可持续的，这也要求我们在速度上要量力而行。美国的次贷危机和新一轮欧债危机都给我们启示，科学发展观对转变发展方式的要求也证明了这一点。城市的发展速度要与城市可持续发展的时序要求相适应，要追求有质量的发展。今年上半年，北京市针对转变发展方式的要求，限房限车、关停首钢，主动降低了GDP的增速。虽然GDP增速排名靠后，但赢得了发展的质量，受到了社会的好评。

CBD东扩区空间意向图一

《地球》：北京城市总体规划实施中遇到的最大问题是什么？

赵知敬：总规实施中的一个突出问题是规划的整体性与实施的分散性之间的矛盾。城市发展不可能是均质的，各地区资源环境禀赋的不同决定了其发展模式的差异。在2004年总规修编之前开展的空间发展战略研究中，为了突出这一差异性，对城市空间结构中“两带”的表述为“东部发展带”和“西部生态带”。在城市总体规划中虽统称为“发展带”，却仍然强调了其差异性，并在其后市委市政府颁布的《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》中得到体现。而且为了突出空间结构调整的重要性，东部发展带上的顺义、通州、亦庄被确定为重点新城，以期形成整体的中心城反磁力系统。但从这几年的实施效果来看，中心城一心独大的局面尚没有得到根本改变，城市空间发展呈“多中心集聚与粗放蔓延并存”的态势；各区县之间往往从自身角度出发提出各自的发展定位与目标，同质竞争，整体效益不高，也削弱了城市空间结构调整的力度。

据总规实施评估中统计，全市约有各类产业功能区120个，其中国家级、市级开发区19个；按主导产业发展方面划分，金融商务办公区16个，文化创意产业区23个，汽车及零部件制造区10个，电子信息产业区8个，生物医药产业区14个。以工业用地为例，全市工业用地较为分散且单个开发区规模偏小，全市仅有亦庄经济技术开发区、中关村海淀园、昌平园、电子城用地规模大于10平方公里，而上海的张江、青浦、嘉定开发区均大于50平方公里，另外还有4个开发区面积大于20平方公里。

《地球》：解决规划实施整体性的问题在北京城市总体规划实施中非常关键吗？

CBD东扩区空间意向图二

赵知敬：是的，这是实现城市总体规划确定的空间结构目标的关键。相比较而言，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等新区战略要比北京的新城战略目标更突出，重点更明确，力度更集中。北京市也曾明确提出“集中力量，聚焦通州”，力求在通州现代国际新城建设中，以运河核心区建设为起步，形成城市的“副中心”地位。但从全市金融商务办公区的分布来看，除了原有的金融街、CBD等“一主一副三新四后台”以外，目前规划建设的还有顺义国门商务区、亦庄环渤海总部基地、昌平科技商务区、门头沟滨河商务区、密云生态商务区等。如此多的商务区，通州则显得不过是十几分之一了。我们是伸出十个手指，还是握成一个拳头，其份量是大大不同的。为此，规划实施必须统筹好重点与时序的关系，防止“多中心”建设中的四面开花，避免经济社会要素在空间上过于分散。

《地球》：1992年的北京城市总体规划就曾提出城市发展由外延向内涵的战略转移。2004年城市总体规划也明确了“切实加强土地资源管理，形成节约用地的发展模式，严格控制城镇建设用地规模”，近几年是怎样实施这种战略转移的呢？

赵知敬：总规实施评估表明，根据城市空间结构调整与功能优化的要求，中心城和新城走的是内涵与外延各有侧重的发展道路，但总体来看，外延扩张大于内涵提升。以工业用地为例，总规实施以来，全市工业类用地（含城镇及农村工业、仓储用地）总增长量约120平方公里，占总建设用地增量的38.5%。目前全市工商用地的比重达到约23%，远高于国际大都市的平均水平（5%～12%）。

用地不集约导致土地产出效率低。近年来全市工业类用地的增量中，乡镇工业用地约占66%。调查显示乡镇工业用地使用强度普遍较低，乡镇工业用地平均容积率只有0.35，一些乡镇甚至低于0.1，开发强度过低是乡镇工业用地效率低下的原因之一。而北京市级以上开发区土地集约利用程度则较高，如亦庄经济技术开发区现状工业用地容积率在1.0以上，新批工业用地容积率大部分在1.5以上。2008年全市工业开发区用地的地均产值为88亿元/平方公里，其中国家级开发区为122亿元/平方公里，但开发区外的工业用地地均产值不足20亿元/平方公里。比较而言，东京工业用地地均产值为623亿元/平方公里，台湾新竹为367亿元/平方公里。

多年来我们已经习惯于圈地盖房的“瓦片经济”，而忽视了建筑外壳内的实际内容。搞工业开发区占地，搞科技园区占地，搞旅游度假区占地，搞文化创意园区也占地，其结果是当大量土地容易获得时，反倒不重视土地产出的实际价值。

可喜的是目前各级政府已经越来越清醒地认识到资源的稀缺性对内涵发展的更高要求。大兴区与亦庄经济技术开发区行政资源整合后，大兴区开展了对低效产业用地“腾笼换鸟”的工作，采用开发区的引资标准，建立统一的产业发展平台，腾退之后的用地按高标准引进高端产业。

北京的城市性质和资源环境条件，决定了北京必须走内涵发展之路。一方面要在功能优化与产业结构提升中实现经济社会又好又快的发展，另一方面要在生态低碳与宜居城市建设中不断提高城市发展的综合承载能力，促进经济发展方式与城市发展方式的转型。

《地球》：北京必然要走内涵发展之路，还有哪些着重点？

赵知敬：形象与品质，对于城市由外延扩张转向内涵提升而言，提升城市的形象与品质是至关重要的。近年来随着重点地区的建设与环境整治，北京的城市形象发生了很大变化，一批标志性建筑已成为城市的新象征。但在光鲜亮丽的背后，当人们真正生活在城市的具体空间中时，却还有着诸多的麻烦。今夏的几场暴雨，让大家都在关注城市的排水问题，人们日渐认识到城市内在的品质比外在的形象更重要。

城市品质包括城市的公共空间、文化特色、基础设施与公共设施的服务质量等，而北京目前比较欠缺的还是公共空间。这主要表现在公共空间的总量不足，系统性不够，宜人性不强。以街道为例，总规评估显示，北京快速路、主干路的规划实现率分别为85%和50%，而次干路、支路分别为23%和22%，城市交通偏向于服务机动化的解决方案，而对步行、自行车考虑不够，缺少适宜步行的城市街道。人行空间和自行车交通空间不断受到挤压，自行车出行比例逐渐下降，导致交通结构的恶化。部分街道和交叉口空间尺度过大，街道界面被建筑前广场或停车场分割，使得街道空间场所感不强。

提升城市品质的核心是要做到以人为本，让城市充满人性关爱与人文精神。已经开展的城市环境综合整治过程中，城市管理者和设计师正在把关注点从单纯地改善城市景观转到创造城市生活，新的规划设计也在力求通过城市设计导则的方式进行空间管理，提供舒适宜人的公共环境。同时，精细化管理为协调好各种环境要素的关系创造了条件。精细化的城市环境品质是城市文化魅力的最终体现。

《地球》：北京城市总体规划的编制中有没有广泛听取来自民间的建议？

赵知敬：2004年修编的城市总体规划，创新了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的编制方法。在总规实施及评估的过程中，规划部门继续采取多种方式加强宣传和引导，动员社会各方面力量积极参与到规划工作中，广泛听取了社会各界及市民群众的意见。但从其工作的本质上看，还属于精英规划的范畴，特别是领衔专家在其中发挥了较大的作用。

根据新的城乡规划法的要求，规划编制与管理的公众参与已上升到法律程序层面。面对城市快速发展过程中各种利益诉求的多样化与复杂化，公众参与的呼声也越来越高。对此，北京市规划委开展了“规划下基层，规划进社区”的活动，在部分街道办事处搭建了“社区规划公众参与平台”，以“责任规划师”负责听取和协调该区域内各方面的利益诉求，调整完善规划方案的编制。在重大敏感性基础设施选址论证阶段，规划部门也采取了更加开放公平的公众意见听取与采纳方式。在旧城保护区的规划中，更多地引入了“协商式规划”的工作方法，不再仅仅是专家一方面的声音。公众参与的不断推进，体现了以人为本的规划原则不断深入人心和发挥出应有的作用，有利于公共利益的保障和城市的可持续发展。

随着科技的发展和网络时代的到来，城市中“草根”运动的力量也越来越强大，以网络媒体为代表的社会舆论也会影响到规划与建设的决策者。公众参与因网络工具的便利性会变得更加普及。在智慧城市的建设过程中，每个市民都可以成为一个城市的“传感器”，当把这些无处不在的“传感器”连接成网络，并与城市政府的数据库相连，就可以对城市的决策和运行产生数据支持和反馈，更可以提高城市的创新能力、运行效率和服务质量。这种基于“云计算”模式的公众参与方式，可以使每个作为“传感器”的市民本身就是一个规划者，我们的城市中也会涌现出一批“草根”规划师。

我们已经在越来越多的公共事件中看到了网络传媒的作用。城市规划作为公共利益的维护者与城市未来的谋划者，肯定是网络传媒关注的热点。有效地利用好网络传媒这一新兴的公众参与工具，既能促进规划体现民意，也能维护规划在“阳光下运行”，体现规划的公平性。精英规划与公众参与的有效结合，应是未来规划工作的创新方式。

记者札记：

在城市的规划建设中，把握好发展速度、协调好建设时序，防止过分分散、引导集中发展，控制外延扩张、促进内涵提高，摒弃形象工程、提升城市品质,扩大民意基础、落实人本理念，是促进城市转型发展的几个关键问题。受观念和利益的影响，城市转型发展注定是一个不断面临挑战而又不断实现跨越的过程，经历过这些阵痛，城市将让生活更加美好。