完善重大建设项目推进机制——以杭州市为例

□ 文/王光军

重大建设项目的实施和管理是一个动态的、渐进的过程，也是一个不断完善的过程。杭州要进一步丰富推进机制的内涵，为其他地区推进重大项目建设提供更多有益的经验重大建设项目是固定资产投资的“稳定剂“，是引领发展、拉动增长的重要引擎。在加快转变经济发展方式的进程中，通过大力推进一批关键领域的重大项目建设，以保持投资的适度增长，对驱动经济社会发展具有重要作用。于是，如何构建一套行之有效的工作推进机制，成为顺利实施重大建设项目、有力促进投资拉动经济增长的重要内容。

杭州市的主要做法

完善推进政策，组建专门机构。“十一五”时期，杭州市制定了《关于推进新一轮“十大工程”建设的实施意见》，作为推进重大建设项目的纲要性文件。为加强项目建设和管理，先后出台了《关于进一步加强重点建设项目管理的实施意见》、《杭州市固定资产投资及重点项目考核与奖励实施办法》等重要文件。成立了杭州市新一轮“十大工程”建设领导小组并下设办公室，同时成立市重点、城建、工业和招商引资四个项目推进办公室，协同推进全市重点项目建设。各职能部门和项目责任单位明确分工，密切配合，有效落实，形成了多渠道、全方位的重大建设项目推进合力。

健全多项制度，实行多级协调。围绕项目推进中的困难和问题，建立了一套多层次的协调制度体系。一是市领导联系项目制度。每年由市委、市政府确定一批项目作为市领导联系的重大项目，市领导每季度进行现场检查、指导，及时组织有关单位召开专题协调会，深入、具体地分析解决问题。二是三级协调制度。一级协调由项目责任单位负责，二级协调由市十大工程办牵头，三级协调由市政府或分管市领导牵头，与各相关单位充分沟通，协调解决。三是定期推进制度。主要包括月度通报制度、月度协调联系制度、季度分析督办制度、年度考核评比制度等。

加强创新管理，推行动态监察。突出创新、动态导向，在监管、检查、绩效管理等环节，开展了一系列开拓性的工作。一是推进网络监管。开通了“投资项目计划申报”、“重点项目管理”、“重大项目稽察管理信息系统”等网络系统，对项目建设全流程进行实时动态监督。二是实施联合稽察。建立联合稽察监管工作链，通过开展现场稽察等方式，实行项目所在地发改部门和项目主管部门经常性检查，省、市发改委重点检查的稽察监管工作模式，并配合市纪委、市监察局建立重大项目和重点任务效能监测制度。三是开展项目后评价。组织专业技术力量，对杭州市气象科技中心等典型项目进行后评价，切实检验了政府投资项目的实际效益。

做好超前谋划，有序推进实施。结合各类项目特点，由市十大工程办牵头，编制并实施项目计划。第一步，确定名单。每年有关项目主管部门于9月底提出列入下一年度市重大建设项目的书面申请，由市发改委经征求意见后提出建议名单，报市政府批准执行。第二步，编制计划。根据项目名单，市十大工程办编制下达年度市重点建设实施项目形象进度计划、重点预备项目前期工作计划、新开工项目节点计划。第三步，分工落实。各责任单位与市政府签订目标责任状，明确责任单位的工作任务。第四步，实施计划。通过“项目推进年”、“百日攻坚”、创建“阳光工程”等方式，大力推进重点项目。

突出重点领域，强化要素保障。坚持集约节约，确保有限资源的高效利用。一方面，积极落实用地指标。出台了《关于加强新增建设用地项目计划管理的若干意见》等政策文件，建立了市发改委、市规划局、市国土资源局三部门联席会议制度，科学编制项目年度用地计划，并加强土地内部挖潜，切实保障重点项目按时落地、按时开工，使有限的土地指标发挥最大的效益。同时，多渠道筹措建设资金。在稳定财政投入的基础上，搭建政银企合作等融资对接平台，积极吸引民间资本参与项目建设，并通过国债、企业债券、信托产品等形式融资，多方位解决项目的资金需求。

面临的主要困难

重大建设项目的实施和管理是一个动态的、渐进的过程，也是一个不断完善的过程。特别在当前外部环境复杂多变和内部要素制约趋紧的双重影响下，推进重大建设项目也面临着许多新问题、新要求。

一是宏观调控政策趋紧。为促进经济转型升级、抑制通胀预期，我国货币政策由前几年的适度宽松转为稳健。信贷收缩和资金成本增加，导致部分固定资产投资项目建设资金紧张。从2010年4月开始，国家开始对房地产市场进行重拳调控，市场观望情绪浓厚，开发商拿地的积极性受到抑制，由此使得一些依赖于土地出让金收入的项目受到影响。

二是要素制约日益突出。尽管在土地切块指标的安排利用上向重点项目作出了倾斜，但土地供需矛盾依然突出，土地瓶颈严重制约了重大项目的建设。政府投资项目对资金的高需求，与受宏观经济影响逐渐收窄的融资渠道之间的矛盾，日益成为制约重大项目建设的又一瓶颈。生态环保要求日益提高，节能减排约束性指标的压力不断加大，使得一批工业项目的推进受到影响。

三是前期工作难度较大。项目前期工作程序复杂、涉及环节多、规范性要求高，对规划调整等行为也比较敏感，从而增加了前期报批的时间成本。对于一些跨区域项目，由于涉及到多个权益方、建设主体和地方利益，政策处理协调的难度比较大。此外，部分项目用地的征地拆迁难度加大，成为制约项目前期工作进度的另一个重要因素。

加快完善推进机制

通过不断创新，充分调动各部门和责任单位的积极性，杭州市形成了推进重大建设项目的独特个性。建议进一步丰富推进机制的内涵，为其他地区推进重大项目建设提供更多有益的经验。

进一步加强组织领导保障。继续推行市领导联系重大项目制度，进一步明确落实各地、各部门在推进重大项目建设过程中的目标和责任。围绕提升重大项目全过程跟踪、管理、协调和推进能力，完善市重点工程建设领导小组和重点办的职能设置，增加人员编制，落实好分工协调。优化重大项目服务平台，进一步发挥现场走访服务、三级协调体系、项目推进办和相关职能部门的联系会议等服务平台的作用。

进一步理顺项目管理体系。突出全面管理和重点管理，探索完善“A”类重点项目管理模式，明确“A”类重点项目筛选标准和程序，建立“A”类重点项目全过程动态跟踪推进体系。进一步推进重大项目建设配套法规和制度建设，加快制定完善《政府投资项目后评价管理办法》、《关于进一步加强重点建设项目管理的实施意见》、《关于进一步加强政府投资项目管理的若干意见》等规章制度，强化项目的依法循章管理。

进一步强化项目前期准备。完善项目规划和计划，对接国家战略性新兴产业规划、浙江省海洋经济示范区规划、杭州市战略性新兴产业规划等规划，以引领全市经济社会转型发展为重点，科学合理确定重大项目。加强与国家和浙江省有关部门的对接和协调，认真做好国家级和省级重大项目的申报工作。加强项目前期研究，做好重大项目可行性研究、规划许可、土地预审、环境影响评价、节能评估等前期工作，增强前期工作的主动性、项目建设工作的前瞻性和项目投资的科学性。

进一步加快项目推进步伐。积极开拓思路、创新方法，处理好依法依规和提高效率之间的关系，建立完善重大项目审批“绿色通道”，提高审批工作效率，加快审批工作进度。着力提高征地拆迁工作效率，切实做好群众思想工作，做到“阳光”拆迁、公平拆迁，确保程序到位、补偿合理、妥善安置。完善项目实施计划，明确关键节点，开展形式多样、效果显著的项目推进活动，及时研究解决项目建设过程中遇到的各种困难和问题，加大协调服务力度，保障项目实施顺利进行。

进一步破解项目要素制约。首先，加强用地保障。加快预备项目前期工作，尽早转为实施项目，为争取上级调剂使用指标做好充分准备；加强对已批未供、已供未用土地的清理整顿，盘活存量土地，拓展用地空间。同时，加强资金保障。完善政银企合作平台，加强与项目单位和金融机构的沟通联系，做好项目贷款的落实工作；支持鼓励符合条件的企业通过发行企业债券的形式筹措建设资金；积极推进重大项目招商工作，力争大资金引进；降低社会投资准入门槛，充分利用财政、金融、工商、税务等手段，鼓励引导社会资金以BT、BOT等方式参与重大项目建设。

进一步完善监督考核机制。积极推行安全生产责任制，加大对重大项目现场施工管理的监督力度，落实工程质量和安全保障措施，加强现场检测和危险源排查工作，做好突发事件和恶劣天气下的各项预防措施和应急预案。进一步加强重大项目的监察和审计，及时开展重大建设项目稽查工作；进一步加强对政府投资项目投资的控制力度，严格审批工程变更和概算调整；逐步完善项目后评价制度，规范工程招投标市场。进一步加强目标责任制管理，量化各部门责任，完善考核指标，严格考核程序，加大奖罚力度，充分发挥目标考核的导向和激励作用。