政府救灾减灾指导思想比较研究

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【摘要】救灾减灾工作是中国共产党领导社会主义建设事业的重要组成部分，人民利益高于一切是始终如一的价值取向，受时代背景与历史环境等诸多因素影响，不同时期党的救灾减灾指导思想呈现出明显的共性与差异性。比较其异同，将有利于深化对救灾减灾工作规律的认识，加强救灾减灾工作能力。

【关键词】救灾减灾 指导思想 比较研究 国际合作 科学化

救灾减灾工作是中国共产党领导社会主义建设事业的重要组成部分。不同时期，以毛泽东、邓小平、江泽民和胡锦涛为核心的中央人民政府，在充分借鉴历史经验的基础上，根据各自的时代特点，不断探索救灾减灾工作的新思路和新方法，形成了一系列科学有效的救灾减灾指导思想。对其进行比较研究，有利于深化对救灾减灾工作规律的认识，对于提高中国特色社会主义救灾减灾能力具有重要的现实意义。

政府救灾减灾指导思想的共性和历史传承性

人民利益高于一切是救灾减灾工作始终如一的价值取向。无论是革命战争年代还是和平建设时期，人民利益高于一切始终是共产党人的崇高追求和行动标准。积极防范自然灾害，减少人民生命财产损失是全心全意为人民服务这一宗旨的具体实践，也是社会主义制度优越性的集中体现。针对20世纪60年代初期的特大自然灾害，内务部强调指出：灾区必须把救灾工作当作压倒一切的政治任务，要千方百计做到不饿死人，不冻死人①。改革开放后，邓小平把坚持生产力标准与坚持人民利益高于一切的原则统一起来，逐渐形成了“加快经济发展、保护生态环境”辩证统一的基本思路，全面提高社会抵御风险的能力。以江泽民、胡锦涛为核心的中央领导集体也始终将人民利益高于一切的理念贯穿于救灾工作全过程。

始终坚持“以人为本，生命至上”的救灾理念。在与自然灾害抗争的过程中，中国共产党始终坚持“以人为本，生命至上”的救灾理念，主要体现在三个方面：第一，对生命价值的尊重。1954年12月，陈云在批示给灾区省委的《关于加强救灾工作的指示》时指出，对灾区要强调救命第一，不要因过分强调恢复生产问题而引起灾民大批死亡。“以救人为第一”是新中国救灾工作的重要目标②。1998 年抗洪斗争中，江泽民提出“三个确保”，特别是要确保人民群众的生命财产安全。汶川地震发生后，“以人为本”、“生命至上”的救灾理念得到充分彰显。党和政府更加重视灾民的实际苦难，从灾民实际需要出发，制定灾害救助预案，周密安排紧急转移安置事项。第二，体现人文关怀。1966年邢台发生地震后，周恩来亲赴灾区，在对灾民讲话时让灾民背风站，自己迎风站着讲话。2010年玉树地震发生后，胡锦涛总书记提前结束外事访问，表示“在这一困难时刻，我需要尽快赶回国内，同我国人民在一起，投入抗震救灾工作”，极大地增强了人民战胜灾害的信心和勇气。第三，群众路线。马克思主义唯物史观认为人民群众是历史的真正创造者。在抗灾救灾阶段，中国共产党始终贯彻群众路线，以群防群治救灾工作模式战胜历次灾害，使人民的生命财产安全得到保障。

“以防为主，防救结合”的总方针贯穿救灾减灾工作始终。联合国前秘书长安南指出：“灾前预防比灾后救援更经济，也更人道。”有效抵御自然灾害及其带来的影响应该做到“未雨绸缪”，“防字当头”。新中国成立后，“以防为主，防救结合”的指导思想贯穿于救灾减灾工作始终。周恩来曾强调指出：“救灾必须联系到预防”，不管是国民经济哪个部门，比如，农业部或者卫生部，都要“以预防为主的方针去对付灾害”，“今年要防明年之灾，现在要防今后之灾”③。80年代国家不仅提出了环境保护工作的政策思想，还出台了包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》等一系列法律，成为我国以防为主灾害思想的重要组成部分。《中华人民共和国减灾规划（1998—2010年）》明确将“坚持以防为主，防抗救相结合”列为减灾工作的指导方针。

坚持生产自救为主，国家救济为辅的救灾思想。生产自救与国家救济相结合是我国救灾思想的重要组成部分。建国初期，政务院副总理董必武在中央救灾委员会成立大会上所作的《深入开展生产自救工作》报告中，首次将我国救灾工作方针表述为：“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济。”④成为当时全国救灾工作的指导思想。1953年第二次民政工作會议将其修订为：“生产自救，节约度荒，群众互助，辅之以政府必要的救济。”⑤1958年，农村人民公社化以后，救灾工作方针调整为：“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济。”救灾工作方针的调整与完善是根据我国不同历史时期的实际情况来制定的。1983年4月召开的第八次全国民政工作会议基于当时我国农村广泛实行联产承包责任制的新形势，将救灾工作方针修订为：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。” 2006年召开的第十二次全国民政工作会议将救灾工作方针再次修订为：“政府主导，分级管理，社会互助，生产自救。”实现了救灾理念新的飞跃。

纵观建国以来的救灾工作方针，无论其内容如何变化，始终突出了生产自救为主与国家救济为辅的基本思想。

政府救灾减灾指导思想的差异性

受经济体制和外部环境等诸多因素影响，政府的救灾减灾工作具体的方针政策也与时俱进做出调整。从总体上来看，既有继承的连续性，又呈现出发展的阶段性和创新性，后者实现了对前者的继承、调整和创新。

救灾体系从区域封闭向国际合作逐步转变。新中国成立直至改革开放前，“拒绝外援”是中国政府应对国际救灾援助政策的一贯态度。1976年唐山大地震发生后，许多国家政府和国际组织表示愿意提供援助，但当时受“左”的政策影响，中国政府谢绝了一切国际救灾援助。随着改革开放的不断深入，人们的思想观念逐步发生变化，能够更加科学客观地认识自力更生和社会主义制度优越性问题与接受国际救灾援助并不矛盾。1998年长江、嫩江、松花江流域特大洪水造成了巨大的经济损失，中国政府积极接受了来自国际社会的人道主义援助，这表明中国在国际救灾援助领域正日益走向开放、成熟。进入新世纪，以胡锦涛为核心的党中央以科学发展观为指导，我国救灾援助向国际化、多元化方向不断发展。我国政府积极参与国际减灾领域有关活动，与国际机构、各国政府和非政府组织在救灾减灾工作领域建立了多层次的交流与合作，分享减灾经验，借鉴工作成果。

灾情信息管理从封闭到有保留告知，再到公开透明。新中国成立初期，基于特定历史环境，因自然灾害导致死亡人员总数属于国家秘密，党和政府对灾情信息实行封闭式管理。唐山大地震3年后才对外公布死亡24.2万人的统计数字。随着改革开放的全面深入和救灾减灾事业的发展，对灾害信息实行封闭的做法已经难以适应现实救灾减灾工作的实际需要，也不符合国际社会的普遍做法。2005年，民政部、国家保密局联合下发《关于因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料解密的通知》，以此为契机，国家的灾害信息管理工作进一步规范化。汶川地震发生后，中国政府对灾情信息及时公开，透明程度前所未有。保证了人民对救灾工作的知情权、参与权与监督权，有效杜绝了各种谣言和无端的猜测，提高了救灾的行动效率，凝聚了全民族的力量，同时也使政府的公信力得到提升。

从重“人定胜天”到全面“依靠科學”的转变，救灾更加科学化。唐山地震后在“人定胜天”口号的指引、号召下，人们“发扬大无畏的革命精神”，在与自然灾害的对立和斗争中，充分发挥人的主观能动性。在当时经济和技术条件极端落后的情况下，凭着救灾部队和人民群众日夜苦战和不怕牺牲的精神，不计任何成本代价出色地完成了救灾任务。

与30年前“人定胜天”口号不同，江泽民提出要用科学技术提高救灾减灾能力，并亲身实践领导全国人民战胜特大洪水。在2008年应对南方低温雨雪冰冻灾害和汶川地震灾害过程中，“遥感飞机、生命探测仪、应急宽带无线通信系统等现代科技的应用，不仅大大提高了决策部署的科学性，而且增强了救援工作的有效性”⑥。高效率的科学指挥、科学部署及先进高科技设备的应用，挽救了更多的生命，保证了救灾的速度和质量，这是对“以人为本、尊重科学”的伟大抗震救灾精神的生动诠释。胡锦涛在抗震救灾先进基层组织和优秀共产党员代表座谈会上总结：“坚持依靠科学、运用科学，把科技的力量与顽强的斗争紧密结合起来，既充分发挥人的能动精神，又充分发挥科技的重要作用，攻克道道难题，化解种种风险，使科技成为战胜地震灾害的强有力支撑。”

（作者为中国地质大学（武汉）经济与管理学院博士研究生）

注释

①张建民，宋俭：《灾害历史学》，长沙：湖南人民出版社，1998年，第439，第436页。

②康沛竹：《中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践》，北京大学出版社，2005年，第155页。

③方樟顺：《周恩来与防震救灾》，北京：中央文献出版社， 1995年，第354～355页。

④新华时事丛刊社：《生产救灾》，新华书店，1950年，第15页。

⑤中华人民共和国内务部农村福利司：《建国以来灾情和救灾工作史料》，北京：法律出版社，1958年，第89页。

⑥刘云山：“启示与思考”，《求是》，2008年第19期，第5页。