创新保障房资金筹集机制

◎ 大连远旺渔港有限公司、大连加合兴业投资有限公司董事长 张洪坤

在“十二五”期间，我国将建设约3600万套保障房，其中，廉租、公租保障房将成为建设重点。但是大规模建设和运营租赁性保障房意味着巨额资金投入，需要通过多种融资方式满足资金需求。

为了确保保障性住房资金的供给，住房和城乡建设部今年下发通知，落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》要求，就进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域提出实施意见。早在2011年5月国家财政部、住房和城乡建设部就发布了《关于切实落实保障“十二五”期间计划新建、改建和收购各类保障性住房100万套，租金补贴10万户，对符合保障条件的申请家庭做到应保全保。公开摇号配租、配售的保障性住房达到50万套，其中配租的公共租赁房（含廉租房）30万套；性安居工程资金，加快预算执行进度的通知》，要求加大地方公共预算用于保障性安居工程资金的规模。

2012年我国仍大力推进保障性安居工程建设，计划新开工建设保障性住房和棚户区改造住房700万套以上，基本建成500万套以上，竣工量高于2011年。这么大的工程，所需资金量可想而知。根据北京市住建委负责人的信息，北京配售的经济适用住房和限价商品房20万套；定向安置房50万套。资金来源也是比较紧张的，情况也是不太乐观的。无论是从长期发展来看，还是从短期现状来看，要建立稳定性的大量的住房保障资金来源渠道，必须根据市场经济运行规律的要求，充分利用货币市场与资本（金融）市场，创新保障性住房融资体制机制和工具，从社会上筹集保障性住房资金，是完善保障性住房资金来源制度建设的重要举措。

保障房的资金筹措是一个系统工程，除了中央政府“自上而下”积极推动保障房融资机制创新外，各地方政府以及各类投资主体，也要以各种方式积极进行探索“自下而上”的创新融资方式。

从目前来看，可以利用以下一些融资工具或办法，筹集保障性住房资金。

一、建设保障房投融资平台

为了完成“十二五”规划提出的保障性住房建设任务，解决保障安居工程资金短缺的问题，早在2011年，国家发改委出台了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》。《通知》明确规定，各地政府可以根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题通知》的精神，以及通过对地方政府融资平台进行规范化建设或整顿，就可以保留投融资平台机构，发挥它在保障性住房建设投融资中的作用。北京已经建立了“北京保障性住房建设投资中心”，成为北京保障性住房投资建设的重要的融资平台。

地方政府建立的融资平台，可以从三个方面充分发挥融资作用：

第一，国家发改委出台的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》明确规定，允许地方政府投融资平台公司申请发行企业债券。但是，通过发行企业债券募集的资金，必须优先用于保障性住房的建设。

第二，地方政府还可以利用投融资平台，将部分分散的保障性住房建设资金进行整合，统筹用于保障性住房建设项目的征地、拆迁和建设，提高保障性住房资金的利用效率。

第三，地方政府的投融资平台，还可以利用自己持有的保障性住房的产权，通过抵押贷款的方式筹措保障性住房投资建设资金。

二、创新保障性住房产权在融资中的作用

地方政府不仅可以利用自己手中持有的保障性住房产权，向各银行等金融性机构取得抵押贷款，还可以通过创新保障性住房产权形式，与开发商进行合作，由开发商进行投资建设。上海在廉租房和经济适用住房建设中，就创立了保障对象可以先购买保障性住房的部分产权，比如20～30%的产权，政府保持80～70%的产权，形成保障性住房的“共有产权”模式。通过出售保障性住房的部分产权，就可以实现回笼一定数量的投资资金，从而在一定程度上加速了保障房建设资金回笼的速度。保障对象购买的住房达到一定年限后，可以将政府手中的部分产权再购买过来，最终使住房变成自己的完全产权房。对于公共租赁住房，由于这类住房投资建设资金回笼期限较长，开发商一般不愿意投资建设。于是就实行了“先租后卖”的方式。就是说，由开发商投资建设的公租房，“可租可售”。出租期限不低于10年，10年后，可以按照届时限价商品房的价格出售公租房。承租人有优先购买权。从而调动了开发商开发建设公共租赁住房的积极性，解决了公共租赁住房建设的资金问题。

三、发展房地产投资信托基金

房地产投资信托基金或房地产抵押贷款证券化，是发达国家通用的房地产金融重要的投融资工具。在国际上，德国和法国就是通过发展房地产投资信托基金，解决公共租赁住房投资建设资金的。房地产投资信托基金，本质上一种房地产资产管理模式。房地产投资信托基金管理机构，通过发行特定收益凭证，筹集建设资金；委托银行等金融管理部门对资金进行专门管理；然后由专门机构进行房地产开发投资建设。建成的房屋资产，不能出售，只能出租。租金由市场决定。政府应当给予这类机构一些优惠，如免除所得税等。企业所取得的利润，主要用于给投资者，即基金持有人派发红利。

21世纪初，我国有关机构已经对房地产投资基金或证券化建议进行过论证，并提出了相应的方案。比如，当时“证监会”已经提出了股权版方案，“央行”提出了债权版方案，都因国际金融经济危机的发生而中断。目前由于“十二五”保障性住房建设规模巨大，资金缺口严重，北京、天津、上海等城市，被国家列为发展保障性住房投资信托基金的试点城市。目前上海已将原先商业地产投资信托基金方案，改为公租房信托投资基金；天津提出了廉租房信托投资基金方案。

上海保障性住房投资信托基金方案，主要是将公租住房、廉租住房、商业地产、工业地产等物业资产的未来10年租金的收益权，作为基础资产打包，然后委托信托公司发行信托受益凭证（基金证券），将募集到的资金主要用于保障住房建设，并保证受益凭证持有人取得合理的收益。

天津保障性住房投资信托基金方案，主要基础资产是天津房地产开发经营集团有限公司持有并管理的4万套廉租住房，建筑面积200多万平方米。集团代表政府，以实物配租的方式向保障住房家庭提供住房。由于每平方米住房补贴约25元左右（保障住房每平方米每月租金1.85元，而周边商品房租金达到了27元），形成了巨大亏损，很难达到该方案许诺的基金产品回报率约10%的目标。为此天津提出了“以地换房”和“以售养租”的方案。“以地换房”，是通过配建保障房各类优惠设施，实现房企代建保障房。“以售养租”，是天房集团的保障房资产包中包括限价商品房。通过限价商品房出售，就可以获得一定的利润，为保障住房的投资信托基金提供租金补贴。也就是说，天津的方案，是通过限价商品实现的利润，补贴廉租住房和公共租赁住房的亏损。

国际上保障性住房投资信托基金模式，主要是以商业性物业为主要资产，配合一定规模的保障性住房，就是说廉租住房，或者公共租赁住房只是其资产的一个构成部分。如香港的首只保障性住房投资信托基金，即领汇基金，主要依靠投资零售商业和停车设施等的租金收入，实现对保障住房的投资与经营的支持。

借鉴上海、天津以及香港等地做法，把廉租住房、公租住房、以及收益性地产，即周边商业设施、底商、停车位等，打包成信托投资基金的资产池，然后发行信托收益凭证。借助保障住房信托基金或证券化的金融工具，实现保障性住房投融资的目的。

四、引入民间资本增加保障房资金供给

2010年5月，国务院出台了“36条”。《条例》明确规定，鼓励和支持民间资本进入政策性房地产领域。为了落实“36条”，国家应当尽快出台相关细则。如果国家一时出台相关细则有困难，建议地方政府根据自己的情况，提出一些易于实行的办法：如政府出地、企业出钱、共建保障性住房的模式。或者允许投资者组建股份保障住房投资公司，主要从事保障性住房投资建设。通过这些办法，力求把那些准备投资投机房地产，但由于受到国家“限购令”的限制，无法投资房地产的巨额民间资本，有计划地引导到保障性住房建设投资中来。政府还可以利用减免税费与财政补贴等方式，使其获得一定数量的利润。这样既可以解决这部分民间资本投资的出路，并获得相应的利润，又可以解决政府保障性住房建设资金不足的问题，还可以满足保障性住房家庭的住房需求。

五、发展合作性住房拓展资金来源

国际上许多国家通过住房合作方式，解决保障性住房资金的来源。采用这种方式的主要有住房合作社和住房合同储蓄或住房互助储蓄等模式。

住房合作社，是通过吸收住房合作社的成员或社员，通过住房合作社成员按照规定缴纳住房建设资金，从而实现筹集住房建设资金的目的。住房合作社将集中起来的住房建设资金，用于住房的建设。但是国家或地方政府，应当在土地、税收等方面给予优惠。合作社将建成的合作住房，根据规定分配给合作社成员居住。住房合作社，既可以解决居民住房的困难，又可以增加住房建设资金来源渠道。

住房合同储蓄或住房互助储蓄，是以住房储蓄资金作为住房贷款的一种资金互助模式。或者说，是为了实现建房、购房筹集资金而建立一种互助合作融资模式。比如在德国，根据《住房储蓄银行法》的规定，先由储户根据自己住房需求及储蓄能力，与住房储蓄银行签订储贷合同，储户每月按照合同约定存钱，当存款达到规定的比例以后，就取得了向储蓄银行贷款的权利。在德国，住房储蓄机构很多，如德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会、公营建筑协会等，这些机构都具有住房储蓄的职能。住房储蓄制度，实行固定利率、低息互助、封闭运行，即独立于资本市场，存贷款利率不受资本市场的资金供求、也不受通货膨胀等对利率变动因素的影响。同时，参加住房储蓄还可以得到政府的储蓄奖励和购房奖励。

北京在20世纪80年代曾经建立了一些单位的住房合作社，应当根据现在的情况进行必要整顿，大力发展社会性的住房合作社。同时，有条件地建立住房储蓄银行，弥补保障性住房资金不足，增加保障性住房的供给。

六、发展“住房银行”解决保障房资金

通过发展住房银行，实现存量住房资源优化配置，从而扩大保障性住房的供给规模。北京存量住房巨大，出租比例很高。北京应当通过住房银行，把居民出租的可以作为保障性住房的那些住房，通过住房银行把它们集中在住房银行手中。由住房银行对这些住房储户，按照市场租金价格支付租金。然后住房银行把这些住房出租给住房保障对象。租入住房租金与租出住房租金之间的差额，由政府专项住房保障资金给予补贴。“住房银行”既增加了保障性住房的供给，解决了保障性住房供给的不足，又解决了住房建设投资资金的困难。

七、建立资金保证体系，健全资金担保体系

建立为保障房融资进行担保的政策性担保公司与保险公司，利用保险与担保机制解决租赁型保障性住房融资的担保问题。这就为资金的筹措与运营提供了健康、安全的保障，为风险的防范与转移提供了支持与保障。

对于以公司制运行模式的相关权利与义务，需要国家在住房保障方面的立法与地方性立法、行政规章等方面进行立法规定，从而为保护投资者权益提供法律保障。

八、管理创新，健全资金安全管理体系

根据保障性住房特别是租赁型保障性住房建设、管理的环节，将建设与管理分离，将建设与管理进行公司化运营，在国家与各省级单位建立独立保障房建设与管理的平台型公司，特别是管理型公司，应该参照资产管理公司模式，进行租赁型保障房管理，同时将出售型保障房的资金筹措与回收也纳入保障房资产管理公司的业务范围，这样可以保证此类公司资金的流动性，通过滚动开发，来保证资金安全，防范流动性风险。

我党的立党宗旨是“全心全意为人民服务”，中国政府是全体中国人民的政府，所以，党和政府要为人民的生活谋求最基本的保障。如何能解决好保障房是有效解决民生的大问题、是维护社会稳定的大问题、是稳定发展的有效手段。而保障房资金的筹措是否通畅顺利，是否能及时到位持续稳定，将对保障房项目的顺利实施起着相当重要的作用。

党的十八召开在即，现在正是新老班子交替的关键时刻。稳中发展、解决民生是党和政府工作的重点，同样也是责任和义务。相信在党和政府的高度关心和重视之下，保障性住房资金来源会得到很好的解决！