完善住房体系建设

◎ 首都经贸大学房地产研究中心教授 张跃庆

住房制度改革提出指导思想和基本方针是邓小平同志于1980年4月同中央负责同志谈话时定的调。以前的住房制度是建立在计划经济体制基础上的“国家包、低租金、福利制”的住房制度。邓小平于1980年4月同中央负责同志谈话中指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋一系列政策。城镇居民个人可以购买房子，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们感到买房合算。”这就为住房制度改革提出了指导思想和基本方针政策。同年6月，中共中央和国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中，正式提出实行住房商品化的政策；准许私人建房、买房、拥有自己的住房；新建住房和已有住房都可以向职工出售。进一步明确了住房商品化改革的方向，拉开了住房制度改革的序幕。

建立与市场经济体制相适应的住房制度

住房制度改革，不仅关系到国民收入的分配格局，财政支出方向，而且关系到职工（居民）的切身利益，即职工的工资福利待遇和住房分配。为了加强对住房制度改革的领导，1986年1月，国务院成立了住房制度改革领导小组。为了推进住房制度改革，国务院相继批准了烟台和唐山等城市针对住房福利制和低租金的弊端，提出了提高住房租金，同时给予补贴的住房制度改革思路和政策。在总结试点城市住房制度改革经验的基础上，国务院于1988年在北京召开了全国第一次住房制度改革工作会议，形成了以提租补贴为核心的全国住房制度改革方案。按照中央住房制度改革的部署，北京市于1988年初成立了北京住房制度改革领导小组及其工作机构，即住房制度改革办公室，开始进行住房制度改革。根据国务院1988年2月出台的《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》，北京开始进行优惠售房改革的实践。

1991年6月，国务院发布了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，并于同年10月，召开了第二次全国住房制度改革工作会议，确定了住房制度改革的基本原则和政策。

1992年中国共产党召开的“十四大”，确立了经济体制改革的目标，就是建立社会主义市场经济体制。为了落实“十四大”的精神，1993年“十四大三中全会”通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。根据“十四大”和“十四大三中全会”《决定》提出的：“努力推进城镇住房改革”的要求，1993年11月，国务院召开了第三次全国住房制度改革工作会议，并于1994年发出了国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》（43号文件），进一步明确了住房制度改革的根本目标，就是建立与社会主义市场经济体制相适应的住房制度。

20世纪90年代中期，根据国内外发展新形势的要求，中央决定把住宅建设作为扩大内需和促进国民经济快速发展新的经济新增长点，同时根据建立社会主义市场经济体制的要求，国务院于1998年6月召开了第四次全国住房制度改革工作会议，并于7月下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（23号文件）。《通知》明确指出住房制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化；逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的住房新制度。明确住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系；发展住房金融，扩大住房服务；培育和规范住房交易市场。进一步完善了与社会主义市场经济体制相适应的住房制度和住房政策。

加快推进以改善民生为重点的市场经济体制

住房制度改革、货币分配政策的实施，极大地促进了住宅与房地产业的发展。进入新世纪，房地产业快速发展，引起了国民经济发展的不平衡。为了解决房地产业发展中存在的问题，中央开始对房地产实行宏观调控。2003年，国务院发出了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。要求坚持住房市场化的基本方向，更大程度地发挥市场配置住房资源的基础作用。但是，在房地产经济和房地产市场大发展的情况下，住房制度建设和住房多层次供应体系政策没有得到有效的落实。在把居民住房推向住房市场的同时，过高的住房价格却把中低收入群体从住房市场上排挤了出来。于是使住房问题，成为社会各方面关注的一个热点问题。

为了调控住房市场和大力解决居民的住房问题，2006年5月17日，温家宝总理在国务院常务会议上，提出了促进房地产业健康发展的主要措施，即关于住房供应结构、房地产税收、房地产信贷、土地供应、廉租住房和经济适用住房建设等六项措施，即国务院的“国六条”。为了贯彻执行国务院的“国六条”，中央九部委于同年5月29日出台了《关于调整住房供应结构，稳定住房价格的意见》（即“国15条”），明确地提出了两个70%的控制指标，以及其他相关的政策措施，不仅进一步明确了国家对房地产市场调控的思路和政策，而且也是完善房地产市场经济体制，建立健全住房制度和解决居民住房问题的重要举措。

进入2007年，国家主席胡锦涛在同年召开的中国共产党第十七次代表大会上的政治报告即《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利》中，在总结我国经济社会发展新的经验的基础上，特别是在房地产业发展和对房地产调控的基础上，明确提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。把住房问题列为民生问题的重要内容。温家宝总理在2007年在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的《政府工作报告》中，提出了关于住房建设和住房消费总的指导的三个原则；（1）坚持从我国人多地少的基本国情出发，建立科学合理的住房建设和消费模式。（2）坚持正确发挥政府和市场的作用，政府主要制定住房规划和政策，搞好土地合理供应、节约利用和管理，重点发展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需求主要通过市场调节解决。（3）坚持和加强房地产市场调控和监管，规范和维护市场秩序，促进房地产业持续稳定和健康发展。根据胡锦涛和温家宝的报告，为了加强保障住房制度的建设，2007年国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（[2007年] 24号文件）。把住房保障制度建设提到了应有的高度。

调控与调节结合完善住房体制

“十二五”时期，是我国经济社会发展的一个重要时期，也是保障住房制度建设的一个关键时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出：“坚持把保障和改善民生作为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”。住房是目前发展阶段的最大民生问题。“十二五”规划纲要明确要求“坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系”，努力“提高住房保障水平”。温家宝总理在2011年《政府工作报告》中进一步指出要“坚定不移地搞好房地产市场调控。加快健全房地产市场调控的长效机制”，“进一步扩大保障性住房建设规模……抓紧建立保障性住房使用、运营、退出等管理制度，提高透明度，加强社会监督，保证符合条件的家庭受益”。为了提高住房保障水平，中央明确提出五年建设保障性住房3600万套，2011年2012年各建1000万套的建设任务。北京市根据自己的具体情况，在“十二五规划”中提出，建设各类保障性住房100万套的目标。保障性住房建设，占全部新建住房总量的60%，比“十一五”期间翻一番。

现在摆到全国各省市面前的任务，就是继续按照市场经济体制的要求，紧密结合当地经济、社会和土地环境资源等实际状况（特点），进一步完善住房保障制度的建设。