国家、市场与农民工的互构：农民工权益保障的内在逻辑

胡杰成

摘要：在特殊的制度与市场背景下，农民工与资本力量对比差距悬殊，农民工劳动权益必然出现缺失；农民工由此而生的表达行动及“民工荒”背景下的“用脚投票”，给地方政府和资本都施加了一定的压力，促使后两者开始重视并改善其权益保障状况。从中可以发现农民工与国家、市场之间的相互建构关系，它体现了农民工权益保障的内在逻辑，决定着农民工未来的权益保障状况。在保障农民工权益上，政府应更为积极主动，企业也应加强自律。

关键词：农民工；权益保障；制度；市场；行动选择

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）21-0035-04

农民工是中国改革开放和工业化、城市化进程中涌现的一支新型劳动大军，日益成为中国产业工人的主要组成部分。他们依法享有中国相关法律规定的各项劳动权益。然而，在较长一段时间内，农民工一直面临较严重的权益缺失，直到近几年，才出现了些许好转，如工资拖欠问题有所缓解等。这引发我们思考：农民工权益为什么会严重缺失，又为什么会好转？农民工权益保障到底取决于哪些因素和什么样的因素运作机制？其背后隐藏着怎样的内在逻辑？本文试图回答这些问题。

一、制度与市场双重作用下的权益缺失

中国社会转型期出现的农民工权益缺失问题，是制度与市场双重力量共同作用的结果。从本质上讲，与工人相对的资本是本性贪婪、唯利是图的，在经济全球化发展的今天，跨国资本更是在全球范围内追求利润最大化。这意味着，在市场经济条件下，如果没有力量对资本的贪婪本性加以制约，它将会无限度地疯狂榨取工人的剩余价值，从而造成工人权益的严重受损，也会影响整个社会经济的发展。所以，西方国家在漫长的经济发展中，普遍形成了协调劳资关系的“工会—政府—雇主组织”三方制衡机制，工会和雇主组织分别代表劳资双方利益，政府则充当规则制定者和中立“裁判员”的角色，促进劳资双方进行法制化、程序化的集体谈判与协商，以达到各方利益的均衡。然而，自20世纪70年代末开始市场化改革以来，由于特殊的社会经济背景的作用，中国并没有形成类似西方国家的那种三方制衡机制，而是出现了资本与工人力量的严重失衡。

改革开放使中国开始逐步融入全球化经济体系。在优惠的投资政策、丰富而廉价的劳动力资源、广阔的消费市场的吸引下，资本主义发达国家和地区纷纷将一些劳动密集型低端产业转移到中国沿海地区和一些大中城市，由此吸引了大量农村剩余劳动力流向这些地区。劳动密集型产业产品附加值低，企业间竞争主要靠低劳动力成本取胜，跨国资本带着获取超额利润的目的而来，必然尽力压低中国工人主要是农民工的工资和福利水平。作为社会公平和经济秩序的维持者，政府应站在中立的立场上，一方面维护资本的正当利益，另一方面防止资本侵害工人合法权益，协调两者间的利益关系。然而，在较长时期内，一些地方政府都偏向于资本一方的利益。因为自改革开放以来，中国便确立了以经济建设为中心的原则，政府政绩考核更是以GDP增长率为主要指标。这使得促进本地经济高增长成为地方政府的主要行为目标。为此，地方政府需要吸引大量的投资和廉价劳动力。在劳动力近乎无限供给而资本相对短缺的状况下，投资对地方政府而言就显得异常重要。这样，在处理劳资关系中，资本优先于工人、对资本侵犯工人权益“睁一只眼闭一只眼”，就成为一些地方政府的必然选择。因为如果“过于”强调工人权益保护，必将提高企业劳动力成本，高流动性的跨国资本就会以投资环境恶化为由，转投他处。

从农民工一方看，由于在相当长一段时期内，中国农村剩余劳动力近乎无限供给，资本完全可以通过“另选他人”，来惩罚那些在权益上提出“过高”要求的农民工，这就使得农民工在与资本的利益博弈中明显处于下风。而且，农民工还严重缺乏正式组织资源，他们大多没有加入工会，现有的企业工会也大多形同虚设，根本不能为农民工有效代言。这很大程度上限制了农民工与资本讨价还价的能力。另外，中国传统的城乡二元体制还使农民事实上成为国家“二等公民”，当农民进城后，由于户籍身份维持不变，享受不到市民待遇，他们便成为城市里的“二等居民”。这种低下的身份地位客观上也助长了资本和地方政府对农民工权益的相对漠视。

二、制度化维权途径的低效或失灵

在发展社会主义市场经济的过程中，中国制定了一系列处理劳资关系的法律法规，如《劳动法》、《工會法》、《劳动合同法》等，在此基础上设置了一套协调和处理劳资关系的制度化机制，主要包括工会维权、劳动仲裁、司法解决、劳动信访等。理论上，当农民工面临权益侵害时，他们可以通过这些制度化途径维权。但是，制度实践与制度文本间往往存在差距，在现实中，以上制度化维权机制普遍出现了低效或失灵的状况。

虽然中国《工会法》明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”，但事实上工会很难有效维护农民工合法权益。主要原因有三个：一是工会对农民工的覆盖率很低。一些资料显示，长期以来，绝大部分农民工都没有加入工会，根本无从谈起利用工会维权。一些大中型企业歧视农民工，将他们排斥在工会之外，大量的小企业、小作坊则根本没有成立什么工会。二是企业工会对资本和政府具有很强的依附性，不能很好地代表农民工的利益与资本、政府谈判。企业工会领导几乎都是由企业管理层任命或兼任的，其个人利益受企业控制，而且，企业工会都属于官方工会的管理系统，所以，它们根本不可能为了农民工权益而与资本相抗衡，或与政府意志相违背。三是农民工对企业工会缺乏认同感。一方面，虽然农民工离开农村，长期工作和生活于城市，但他们难以摆脱在乡土社会中形成的地缘和亲缘意识，容易形成对“老乡会”等地缘组织的认同，而缺乏对基于业缘的企业工会的认同。另一方面，当发生劳资纠纷时，企业工会不能很好地维护农民工的权益，这自然降低了后者对其的认同。

劳动仲裁和上诉法院的途径在维护农民工权益上也显得低效无力。根据《劳动法》规定，劳动争议必须首先经过劳动仲裁，当事人对仲裁裁决不服，便可以向法院提起诉讼。当农民工遭受权益侵害，需要申请劳动仲裁时，他们首先面临60日的法定时效限制，即没有特殊情况，必须在劳动争议发生60日之内向劳动仲裁委员会提出仲裁申请，否则劳动仲裁委员会有权以超过时效不予受理。许多农民工对《劳动法》的相关规定了解甚少，根本不知道这一时效规定。这一点常常被资方所利用。在发生劳动争议后，一些用人单位故意许诺农民工双方协商解决，借此拖过仲裁时效，从而造成农民工无法通过劳动仲裁维护自身权益，也使他们无法到法院上诉。遇到工伤纠纷，当农民工申请劳动仲裁时，资方还会故意对劳动部门的工伤认定不服，提出行政复议，然后又提起行政诉讼一审、二审，当二审败诉时劳动仲裁方能重新启动。即使经过了劳动仲裁，资方还会故意拖延时间，对仲裁结果表示不服，向法院提起民事诉讼，又是一审、二审。按照现行相关法律程序，从工伤认定到诉讼结束，整个程序走完一般需要一到两年的时间 [1]。对于那些工资被拖欠甚至身体伤残的农民工来说，如此漫长、烦琐的法律程序无疑是一种精神折磨，严重影响他们的正常生活、再就业甚至伤残治疗，还意味着一笔不菲的诉讼花费，他们很难支付得起劳资间的这种“消耗战”所需要的时间、精力和经济成本。所以，法律诉讼的结局常常是农民工一方被拖得精疲力尽，不得不放弃诉讼，或者是虽然赢了官司，但付出了很大代价，甚至出现当诉讼结案时，用人单位已经不存在或老板已经逃之夭夭，判决难以执行，只能不了了之。资方正是通过这种故意拖延时间、恶意诉讼的做法，使农民工很难通过劳动仲裁、上诉法院的途径切实维权，并起到一种“杀一儆百”的作用，防止其他农民工群起效尤。

劳动信访是农民工表达自身利益诉求的又一制度化渠道。但中国的信访部门只是一个民意吸纳机构，并不具有独立的处决权，只能将问题转交相关主管部门解决，其中的行政程序较为漫长。而且，现实中信访部门还往往以各种理由拒绝接受许多因“小”的纠纷导致的上访，以减轻自身负担，也避免信访激增。所以，对于权益受侵害并迫切需要解决的农民工来说，信访实际上成为一条十分低效而不能作什么指望的维权途径。另外，根据中国目前的制度设置，公民还可通过人民代表大会、妇联、政治协商会议等途径，来表达自身利益诉求，但实际上由于农民工的政治资源、社会资源等都十分有限，而且生存压力紧迫，他们根本不可能寄希望于通过这些途径，经过漫长的等待来维护自身权益。

三、权益缺失境况下农民工的行动选择

在唯利是图的资本肆意侵害其合法权益，而一些地方政府对此态度暧昧的境况下，农民工自身的行为选择是怎样的，是奋起抗争，还是保持沉默，还是其他？其行为选择的基本逻辑是什么？又带来了怎样的社会后果？下文将结合现实分析这些问题。

（一）沉默的大多数

现实表明，尽管农民工普遍面临劳动权益全面缺失的状况，但是，多数农民工在多数情况下都没有进行公开的抗争，而是保持着表面的沉默。为什么当外界社会从客位的立场出发，为农民工权益缺失而高呼不平时，农民工自己却大多选择了沉默呢？

1.农民工行为的生存逻辑。农民工已经深陷于一种“生存的文化”之中 [2]。在很长一段时期内，大多农民工进城都没有过多的奢求，而只是为了谋求生存，只要能守住生存这一底线，他们可以承受莫大的苦难。对于很多农民工而言，尽管面临超时超强的劳动、恶劣的劳动条件、低微的工资，甚至是老板的人身侵害，但毕竟还有一份谋生的机会，能维持起码的生存，根本不至于公开抗争。

2.与农民工的社会公正意识和权利意识有关。由于农民工的文化程度和现代知识积累有限，对于现代社会关于社会公正和公民权利的界定，他们很难达到充分的认知和理解，并不能准确把握自己获得怎样的待遇，才算是体现了整个社会所认定的公正，自己到底被法律赋予了一些什么权利，而是有他们自己的一套关于“公正”与“合理”的观念。对于资方对其合法权益的侵犯，他们可能只感受到了工作和生活的艰辛，而没有产生不公正感，所以默默忍受；也可能感受到了他们自己理解中的不合理、不公正，甚至明确认识到自身权益被侵害，但在生存逻辑的支配下，他们能忍则忍。

3.农民工与资本的力量对比过于悬殊。在缺乏组织资源的情况下，单个农民工无论在经济能力、社会地位，还是在政治力量上，与资本都存在巨大差距，根本无力与资本公开抗衡。反抗带来的很可能只是失去工作这一生存的依托，这对他们来说代价实在太高，是他们最不愿意看到的结果。

（二）非制度化表达：公开表达的主要方式

虽然沉默是农民工面对权益侵害时的多数选择，但他们也绝非一群万般温顺的“沉默羔羊”，当资方对他们肆意剥夺，危及甚至逾越其生存底线的时候，他们往往就会奋起抗争，力图讨回自己基本的生存权益。从现实来看，农民工公开表达多因资方无期限拖欠其工资、工伤赔偿远低于法定标准等恶劣侵权行为而起。最近的一些罢工行为如广东“本田罢工事件”，则是因为工人对工资待遇不满，这表明农民工的利益诉求已经明显上升。农民工维权抗争的方式则大多是非制度化的，游离于正式制度供给之外。这主要是因为制度化维权机制客观上低效或失灵，农民工主观上对其缺乏信任和效能感。從行为特征上看，农民工的非制度化表达主要可分为集体闹事、集体罢工、以死抗争、暴力抗争等方式。

集体闹事是指农民工通过集体堵马路、静坐、围堵政府等方式扰乱公共秩序，并以满足自身诉求作为停止闹事的条件，以期引起社会舆论和地方政府对资方不良行径和自身遭遇的高度关注，给资方和地方政府施加压力，迫使后两者加速解决自身问题。在这种策略中，工友们的集体力量、社会公众的关注这些因素，都成为农民工用以增强自身抗争力量的重要资源。

集体罢工也是农民工的非制度化表达方式之一。2010年五六月间发生的“本田罢工事件”就是典型。由于中国法律并没有正式承认罢工权，罢工这种“非暴力不合作”的方式在中国属于非制度化方式，政府对之并不认可，但一般也不会严厉制裁，而是在罢工发生时积极出面协调，承诺妥善解决问题，以平息事态。在农民工罢工事件中，经常出现资方以辞退甚至暴力的方式，报复农民工特别是为首农民工的情况。这无疑是因农民工缺乏正式组织化，一些地方政府在保护农民工权益上态度不坚决，资方借此肆意欺凌农民工的缘故。

以死抗争是指农民工以跳楼、跳塔吊等自杀手段相威胁，向资方和地方管理部门施压，讨要工资或维护自身其他权益 [3]。农民工以死抗争实在是一种弱者的无奈。当资方长时间拖欠其工资时，一些农民工被逼至生存难以为继的绝境，但他们又对制度化维权途径根本不抱信心，也支付不起其中的时间和经济成本，在无计可施的情况下，他们只好以自己最宝贵的生命为赌注，向资方发出最强烈的抗议，寻求社会正义力量的支持。地方政府为维护社会稳定，必然出面安抚、协调。资方面临社会舆论的道德指责和政府压力，必然承诺快速解决问题，尽管这种承诺最终不一定切实兑现。

暴力抗争是指农民工通过围堵、殴打、绑架老板或管理人员等暴力方式直接向资方施压，要求满足其权益诉求，甚至会极端到杀人泄愤。2005年发生的“民工王斌余讨薪受辱杀人案”就是农民工暴力抗争的典型。从现实来看，农民工暴力抗争多因多次讨薪不成，被逼无奈而起。老板面对农民工的暴力威胁，有时会屈服，满足农民工的诉求，有时也会先满口答应，由此脱身，然后暴力报复。地方政府当然不喜欢农民工的暴力抗争，因为这直接影响到地方社会秩序与稳定，农民工的违法犯罪行为也逃不脱政府的法律制裁。

虽然农民工的非制度化表达最终不一定都达到目的，一些构成违法犯罪的极端行为还会受到政府依法制裁，但他们毕竟通过自己的公开表达，向资方、政府和整个社会发出了自己的利益呼声，使自身权益在一次又一次的利益博弈中日益得到重视。

（三）制度化表达：呈递增趋势的选择

虽然劳动仲裁、上诉法院等制度化维权机制显得程序烦琐而漫长，所需时间、精力和经济成本都较高，一些权益严重受损的农民工还是拿起了这些制度化表达武器，来坚决捍卫自身权益。只是相对权益不同程度受损的大量农民工来说，目前这部分人是极少数。近些年来，随着农民工权利意识日益觉醒，加上政府和一些非政府组织加强了对农民工的法律援助，越来越多的农民工走上了制度化维权的道路。据最高人民法院2010年9月披露，全国法院2008年一审劳动争议收案29.55万件，较2007年增长95.3%；2009年收案31.86万件，同比增长7.82%；2010年1—8月新收20.74万件。劳动争议收案大幅上升的主要原因之一就是劳动者运用法律维护自身权益的意识越来越强 [4]。现实表明，农民工的制度化表达多因工资被拖欠、工伤赔偿、职业病等问题而起。这些制度化表达有些是个体形式的，有些是集体形式的。曾引起国内外众多媒体关注的“川渝数十民工广东镉中毒索赔诉讼案”就是一起典型的农民工制度化集体表达。虽然农民工通过制度化途径维权需要付出较高的成本，最终也不一定能切实维权，但他们正是通过这种表达行为，显示了自己维护自身权益的坚定决心和勇气。

（四）“用脚投票”：“民工荒”背景下的新策略

很长一段时期内，中国城市低端劳动力都相对过剩。这在很大程度上造成农民工在与资方的利益博弈中明显处于下风。然而，自2001年底中国正式加入WTO以来，城市就业形势就开始发生好转，出口迅猛增长不仅为劳动密集型部门和制造业创造了新的就业机会，也为服务业提供了新的就业机会。从2004年春开始，东南沿海地区出现了严重的“民工荒”，然后蔓延到长三角、华北沿海地区，甚至是一些劳务输出大省，经过2008年金融危机的短暂波折，2010年春“民工荒”继续上演。农民工供不应求的宏观经济状况使许多农民工开始在企业之间、地区之间“用脚投票”，自发选择待遇更好的企业和地区，这直接促使了一些企业和地方政府开始加强农民工权益保障。2010年3月，广东省就大幅提高了最低工资标准，以吸引农民工就业。

四、趋向改善的农民工权益保障环境

本世纪初，农民工劳动权益缺失问题日益突出，包括工资被拖欠问题愈演愈烈、劳动安全事故频发、职业病高发、超时劳动现象严重等等，由此导致的农民工集体闹事、暴力抗争、集体罢工等表达行动也频繁发生。这严重违背社会公平正义，影响社会秩序与稳定，并使得社会舆论要求加强农民工权益保障的呼声日渐高涨。这给政府施加了一定的压力，政府由此日益重视农民工权益保障问题，出臺并实施了一系列政策措施，加大了维护农民工权益的执法力度，从而使得农民工权益保障环境开始发生改善。

政府加强农民工权益保障的努力首先体现在相关法律和政策的完善与强化上。例如，针对农民工工资偏低的问题，2004年劳动和社会保障部颁布了《最低工资规定》，对最低工资标准作出了明确规定。到2006年，全国31个省、自治区、直辖市均按制度要求颁布了当地最低工资标准 [5]。尤其值得一提的是2008年1月1日生效的《劳动合同法》，其中包括劳动必须有合同、强制社会保险等许多有利于农民工权益保护的内容，相比1994年颁布的《劳动法》，该法还增加了许多惩罚条款，增强了法律的威慑力。自本世纪初以来中央出台的一系列关于农民工的政策文件，也一再强调要加强农民工权益保障，提出了“切实解决拖欠和克扣农民工工资问题”、“依法规范农民工劳动管理”、“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”等具体要求。

同时，政府执法部门和司法部门维护农民工权益的执法力度也大为加强。例如，针对尤为突出的拖欠农民工工资问题，各城市纷纷展开了由市委、市政府直接督办，由劳动保障、建设等部门执行的大规模专项检查工作，采取了督促和责令企业支付农民工工资、曝光严重侵害农民工合法权益的企业、严惩相关责任人等措施，并探索建立预防拖欠工资的长效机制，包括工资支付监控制度、工资支付保障制度等。各地方法院也通过简化诉讼程序、强化执行等措施，加强了农民工权益侵害案件的司法力度。

在政府日益重视、“民工荒”出现、农民工维权抗争和“用脚投票”等众多压力之下，许多企业也不得不采取一些改善农民工权益状况的举措，以此吸引农民工就业，增强他们对企业的归属感，稳定员工队伍。这使得近年来农民工权益保障状况出现了些许好转。比较明显的是农民工的工资拖欠状况有所缓解，劳动合同签订率、工伤保险参保率都有所上升。

五、结语

从上我们可以发现国家、市场与农民工之间的相互建构关系：在特殊的制度与市场背景下，农民工与资本力量对比差距悬殊，因此农民工劳动权益必然出现缺失；农民工由此而生的表达行动及“民工荒”背景下的“用脚投票”，给地方政府和资本都施加了一定的压力，促使后两者开始重视并改善其权益保障状况。这种互构关系正体现了农民工权益保障的内在逻辑。未来的权益保障状况取决于农民工与国家、市场间的进一步互构。与老一代农民工比，新生代农民工对工作和生活条件的要求不断提高，权利意识日益高涨，集体意识和集体行动能力也逐步增强。如果政府和企业不主动进一步加强农民工权益保障，如果政府不完善制度化维权机制，农民工可能会有更多、更激烈、对社会更具震荡性的表达行动。所以，在保障农民工权益上，政府应更为积极主动，企业也应加强自律。

参考文献：

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社，2006:195.

[2]陈佩华.生存的文化——通过私人信件透视外来工人的生活[G]//清华大学社会学系.清华社会学评论(2002卷). 北京:社会科学

文献出版社，2003:143-144.

[3]徐昕.为权利而自杀——转型中国农民工的“以死抗争”[G]//吴毅.乡村中国评论(第2辑).济南:山东人民出版社，2007:15-44.

[4]杨维汉.劳动争议法院收案猛增最高法院详解主要原因[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/2010-09/14/c 13494860.htm，

2010-09-14.

[5]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京:中国言实出版社，2006:202.[责任编辑 刘娇娇]