社区居家养老服务绩效评估指标体系研究

章晓懿，梅 强

（1.江苏大学工商管理学院，镇江 212013；2.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

社区居家养老服务绩效评估指标体系研究

章晓懿1,2，梅 强1

（1.江苏大学工商管理学院，镇江 212013；2.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

文章以上海市社区居家养老服务的发展过程和服务供给方式为研究对象，依据绩效评估的公平性、经济性、效率性和效果性“4E”逻辑框架，采用专家意见法构建了社区居家养老服务绩效评估的指标体系，并进一步讨论该指标体系的适用性与局限性。

社区居家养老；绩效评估；指标体系

1 问题的提出

虽然社区居家养老服务在我国已经过了10多年的探索与发展，但因其具有公共服务的属性，存在着缺乏市场竞争不足的先天缺陷，造成服务质量难以保证，需要通过来自第三方的评估来推动居家养老服务质量的提高，对居家养老服务进行绩效评估是推进其进一步发展的重要环节。由于社区居家养老服务具有服务内容的多样性、服务供给主体多元性和服务供给方式的不确定性等特点[1]，造成其服务标准因不易具体化而难以确定，给居家养老服务绩效的评估带来困难。对于社会服务的绩效评估，目前国内无论是在实践层面还是在理论层面均刚刚起步。但在上海，作为我国居家养老服务率先发展的城市，社区养老服务的探索已经为居家养老服务绩效评估建立了很好的基础。所以，对社区居家养老服务的绩效评估不仅具有迫切性而且具有可行性。

综上所述，笔者将通过对国内外最新理论成果和实践经验的借鉴，依托上海市社区居家养老服务的发展基础，构建社区居家养老服务绩效评估的指标体系，对现阶段社区居家养老服务状况进行评估，并分析居家养老服务的问题所在，对于应对我国人口老龄化的挑战，推动社区居家养老服务的深入和可持续发展，具有重要的理论和实践意义。

表1 专家小组成员信息一栏表

2 社区居家养老服务绩效评估的指标体系构建

2.2 社区居家养老服务绩效评估的内涵

社区居家养老服务具有公共服务的属性，因此公共服务绩效评估理论是社区居家养老服务绩效评估的研究起点。有学者认为，公共服务绩效评估是一项活动实施的结果，既包括实施这种活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性[2]。因此，绩效不能仅仅被认为是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，甚至包括对提供方主观努力程度、投入资源的合理性的衡量。威廉．N．邓恩将政府绩效评估的内容概括为“4E”，即经济性（Economy），效率性（Efficiency），效果性（Effectiveness）和公平性（Equity），其中公平指维护社会公平和公民的平等，效率就是政府行为带来的良好社会效益，经济就是节约资源，以最小投入获得最大产出[3]。

综上，可以将对绩效评估的理解集中于经济性、效率性、效果性和公平性等四个目标，包括了过程和结果两方面。就过程来说，投入是否满足经济性要求，过程是否合规与合理；就结果来说，产出与投入相比是否有效，结果是否达到预期。作为公共服务，考虑投入与产出的效率，以及效果与公平性，是社区居家养老服务的绩效评估需要考量的重要方面，尤其须顾及公众的满意程度，即上文提及的4E：公平性、效率性、效果性、经济性。针对社区居家养老服务的内涵，笔者将从以下方面进行阐述：

（1）社区居家养老服务的公平性：一是指在社区居家养老服务的供给、利用、服务补贴等方面是否体现了公平原则；二是确认接受居家养老服务的老年人是否受到公平的待遇；三是关注需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到足够的服务。

（2）社区居家养老服务的经济性：主要关注投入和整个过程中的成本，力求节约资金。在社区居家养老服务中的投入，一般包括物力投入、财力投入、人力投入和社会力量的投入等方面。

（3）社区居家养老服务的效率性：主要是指投入和产出之比，社区居家养老服务的效率主要是指包括上门服务、助餐点、老人日托中心和助浴等各类服务的利用效率，譬如，实际服务人数与规划服务时设计的人数比之比等。

表2 社区居家养老服务绩效评估指标体系

（4）社区居家养老服务的效果性：主要是指政策、项目实施在多大程度上达到了预订的目标和其他预期结果，关注预期目标与实际达成之间的关系。一般体现在居家养老服务的种类、数量与质量、服务对象的评价方面。其中，服务种类与质量一般包括：服务提供种类、服务设备的完备性以及服务的等待时间等；服务对象评价往往是指服务满意度评价和服务投诉数量等。

2.2 社区居家养老服务绩效评估指标体系的设计

由于我国社区居家养老服务存在着地区发展的不平衡性，笔者以社区居家养老服务发展较为先进的上海市作为研究对象。本文采用专家意见法，选择了社区居家养老服务研究学者6人（国内高校2人、国外高校1人、老龄问题研究机构3人），来自社区居家养老服务职能部门专家6人（民政部门2人、市级居家养老服务管理部门1人、市社会福利中心1人和区级居家养老服务管理部门2人）共12人组成的专家小组（见表1），于2011年5-6月进行了3轮德尔菲法专家咨询。问卷收回后，采用Epidate3.1建立数据库，通过界值法、综合系数法来筛选指标，运用层次分析法、经过计算模拟仿真完成了各级指标系数的确定。

通过对社区居家养老服务全过程和各类服务供给方式的特点分析和梳理，笔者依据“4E”的逻辑框架，借鉴澳大利亚社区养老服务绩效评估的经验[4]，筛选出体现层次结构特征的指标。一是将公平性、效率性、效果性和经济性作为居家养老服务绩效评估体系的4个一级指标；二是从上门服务、日间照料和社区助餐等居家养老服务的主要内容出发，从投入、过程、结果三个环节入手，全方位考量社区居家养老服务的购买服务方、服务提供方和服务接受方等三个主体，经三轮专家咨询结果，最后确定9个二级指标、31个三级指标（见表2）；三是依据专家对各指标重要性程度的评分，采用层次分析法，通过计算机程序模拟仿真处理获得各指标权重值（见表3）。

表3 社区居家养老服务绩效评估指标的权重

3 结论与讨论

笔者通过借鉴发达国家的经验，依据绩效评估的“4E”绩效评估理论的逻辑框架，从上海市社区居家养老服务发展的实践出发，对社区居家养老服务的全过程、各类服务的供给方式及特点进行了完整的梳理和分析，在此基础上构建了社区居家养老服务绩效评估的指标体系。从前文的研究数据分析中可以得到以下结论：在社区居家养老服务绩效评估中，列于首位重要的是效果性，其次重要的是经济性，再次重要的是公平性，效率性的重要程度位于最后。

这一研究结论与我国居家养老服务发展的实际状况完全吻合，为推进社区居家养老服务的深入发展提供了决策方向和依据。第一，社区居家养老服务作为一种新兴的社会公共服务，应当以“用户为导向”为中心，将服务接受者（老年人）的需求置于社区居家养老服务发展的核心位置，用户（即服务接受者）往往对服务质量具有最终的发言权[2]。因此，社区居家养老服务的绩效评估，要从效果上考核该服务为老年人提供的服务类别是否齐全、服务数量是否充足，要让服务接受者对服务的满意度进行评价；第二，从社区居家养老服务发展现状来看，一方面是政府对社区居家养老服务的投入依然不足，另一方面是社会资本对养老服务投入缺乏动力，社区居家养老服务的供需矛盾突出，老年人多样化的养老需求难以得到满足。因而，加大政府投入力度、同时鼓励更多的社会资本投入，是社区居家养老服务进一步发展的保障；第三，公共服务绩效评估强调公平性，因此社区居家养老服务应优先满足特别需要照顾的老年弱势群体需求，这是由公共服务的基本属性所决定的；第四，目前社区居家养老服务效率还有很大的提升空间，效率性将成为下一阶段社区居家养老服务发展的重点。

最后，笔者本文中所构建的社区居家养老服务评估指标体系是在率先发展居家养老服务的上海市实践基础上形成的。由于我国社区居家养老服务发展存在着区域性的差别，并且在我国发展的时间不长，还须不断完善，因此本研究结果无疑对我国其他地区居家养老服务的发展具有一定的借鉴作用，但同时也必然存在一定的局限性。如果将本文研究得出的居家养老服务绩效评估指标体系运用于其他地区，还需要根据本地区社区居家养老服务发展的特征进行修正，这也是需要进一步研究的课题。

[1]章晓懿,梅强.影响社区居家养老服务质量的因素研究：个体差异的视角[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2011（,6）.

[2]陆庆平等.公共财政支出的绩效管理[J].财政研究,2003,(4).

[3]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报,2000,(2).

[4]Report on Government Services 2011，Australia[EB/OL].http://www.pc.gov.au/gsp/rogs/2011.

C913

A

1002-6487（2012）24-0073-03

国家社会科学基金资助项目（12BGL120）

章晓懿（1963-），女，上海人，博士研究生，副教授，研究方向：公共管理，社会福利。

梅 强（1962-），男，江苏镇江人，教授，研究方向：管理理论与方法。

（责任编辑/易永生）