成都市统筹城乡发展的公共产品供给机制存在的问题及影响

袁岳驷

（湖南科技学院，湖南 永州 425100）

公共产品的供给水平对城乡居民的生产和生活产生着重要影响，决定着城乡居民生产和生活的条件，影响着其生产效率和生活水平的高低。但公共产品具有非排他性、非竞争性、正外部性等特点，加上投资量大，使用周期长，一般个人很难解决公共产品的供给问题，主要由政府利用公共财政来提供。如果政府采取城市偏向的公共产品供给政策，那么城市的公共产品供给增加，城市产业生产效率提高，城市居民生活条件变好，而农村由于公共产品供给不足，生产条件得不到有效改善，必然会扩大城乡差距，导致城乡经济发展不协调。

成都市在统筹城乡发展过程中，公共产品供给机制还存在诸多问题，不能公平有效地为城乡提供公共产品，致使城乡公共产品供给水平差距较大，制约了城乡居民生活水平差距的缩小，阻碍了统筹城乡的发展。

一 成都市用于公共产品的公共财政资金筹集机制不完善，造成城乡公共产品供给差距大

成都市用于公共产品的公共财政资金的筹集机制不完善，主要以财政收入为基础的财政支出来提供公共产品和服务，致使以工业为主的城区由于财政实力相对雄厚而用于公共产品和服务的人均财政支出多，从而其公共产品供给水平高；以农业为主的县（市）由于财政实力较弱而用于公共产品和服务的人均财政支出少，从而其公共产品供给水平低，造成城乡公共产品供给差距大，农村供给总量不足。

这可以从成都市各区（市）县的人均财政支出上面得到说明。从表4-11可以看出，成都市各区（市）县的人均财政支出差异明显。锦江区最高，人均财政支出高达5614.07元，最低的金堂县人均财政支出仅为1495.01元，只有锦江区的四分之一多一点。从人均公共服务支出来看，锦江区最高，人均支出高达997.19元，最低的金堂县，人均公共服务支出仅为183.77元，还不到锦江区的五分之一。从人均教育支出来看，最高的龙泉驿区，达到695.61元，最低的大邑县，只有331.37元，也不到锦江区、龙泉驿区的一半。

整体看来，锦江区、温江区、青羊区等以工业为主的城区人均财政支出较高，而金堂县、蒲江县、邛崃市等以农业为主的县（市）人均财政支出普遍较低，这些数据也从另一个方面说明了县（市）公共财政比较紧张，对农村的公共产品供给能力有限，提供的公共卫生、教育等公共服务难以满足农民的需要。

表1：2008年成都市各区（市）县人均财政支出情况

二 成都市用于公共产品的公共财政资金的分配机制不健全，导致农村公共产品供给总量不足

用于公共产品的公共财政资金的分配机制不健全，致使公共财政资金在城乡分配不合理，导致城乡公共产品供给差距大，农村供给总量不足。

从成都市财政对农业支出的绝对量来看，成都市近年来加大了对农村公共产品的投入，从2000年的4.14亿元逐年增加，到2006年，财政对农业的支出增加为12.8亿元，短短几年翻了3倍多，农村公共产品供给有了很大改善。但从财政支出中农业支出所占的比重来看，农业支出占财政支出的比重一直呈逐年下降趋势，由2000年的4.99%下降为2006年的3.80%。因此，由于原来长期的城乡分割，重城市轻农村、重工业轻农业的偏向政策，导致农村公共产品基础薄弱，再加上财政对农业支出的比重逐年下降，相对于城市而言，农村公共产品投入越来越少，造成农村公共产品供给不足。

表2：成都市财政对农业的支出情况

这种用于公共产品的公共财政资金在城乡分配的不合理，导致城乡公共产品供给差距大问题，可以从成都市的城乡公共产品供给实际得到说明。

表3：成都市城乡医疗卫生情况对比

首先，在基础设施建设方面，选取用水普及率、用气普及率以及路网密度三项指标进行分析，发现各区域基础设施建设水平都有提高，城乡差距有所改善，但是六城区各项指标都高于十区，十区均则都高于全市1成都市信息中心.构建城乡一体化发展支持系统研究,2007.，这表明城乡基础设施差距依然明显存在。

其次，从医疗卫生事业方面来看，城乡差距也非常明显。尽管农村医疗机构数占全市比重在 70%以上，但由于农村布局分散，农村医疗机构都是规模小、专业技术水平低的卫生站或卫生室，不能与作为城镇医疗机构的综合性医院或大型专业医院相提并论；执业（助理）医生数量这一指标可比性较强，能较好地反映城乡医疗卫生的水平和质量。从表4-13可以看出，2004年——2008年，城镇执业（助理）医生数量是逐年增加的，而农村尽管2008年跟2004年相比，执业（助理）医生数量都有所增加，但与2005年、2007年相比，其执业（助理）医生数量是递减的，因此导致农村执业（助理）医生占全市执业（助理）医生的比重不断下降，比2004年的1.89%还要低，2008年仅为1.82%。

第三，在教育事业方面，从每一年度的反应教育资源状况的师生比来看，2007年，初中阶段城乡师生比基本持平，都在1:16左右；高中阶段农村师生比略高于城镇，小学阶段农村1:17.20的师生比比城镇的1:20.71要低。2008年，初中阶段城乡师生比基本持平，都在1:16左右；高中阶段农村师生比高于城镇，小学阶段农村的师生比为1:15.84，低于城镇的1:19.61。可见，小学阶段农村师生比低于城镇，初中阶段城乡基本相当，说明农村义务教育得到了充分发展；但高中阶段城镇师生比要低于农村，说明高中阶段城镇教育资源优于农村。

表4：成都市城乡教育情况对比

（数据来源:根据2008年和2009年成都统计年鉴数据整理计算得出）

另外，从农村学校数、在校学生数以及专任教师数等占全市的比重来看，城乡差距比较明显。小学方面，农村的各项指标占全市比重在 20%左右，中学方面，除农村学校数占全市的比重在 20%以上外，农村学生及专任教师占全市的比重都在10%左右；高中方面，农村学校数、在校学生数以及专任教师数占全市的比重都在2%左右，可见城乡教育差距悬殊。从纵向发展来看，与2007年相比，2008年成都市除农村小学学校数占全市的比重稍微有所提高外，高中、初中的农村学校数、农村在校学生数以及农村专任教师数占全市的比重都有不同程度的下降，小学阶段的农村在校学生数以农村及专任教师数占全市的比重也都有所下降，说明城乡教育差距有所扩大。

由此可见，用于公共产品的公共财政资金的分配机制不健全，在公共财政资金的分配方面，城市偏向依然明显，致使城乡公共产品供给差距仍然显著。

三 成都市农村公共产品供给的决策、监管机制还不健全，致使农村公共产品供给结构失衡，供给和利用效率不高

由于农村公共产品供给的决策机制不完善，造成农村公共产品在供给结构上存在失衡现象。从财政投入的结构来看，财政对农村的支出主要用于支援农业生产和农村水利气象等部门的事业和基本建设等方面，而农业科技、环境治理、医疗卫生等方面费用投入较少。总的说来是突出表现为农村公共产品供给的重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯” 的“两重两轻”问题，看得见、摸得着的“硬”公共产品供给较多，而对农业科技推广等“软”的公共产品，地方政府投入乏力，造成供给结构失衡。

由于农村公共产品供给的决策、监管机制还存在许多问题，致使农村公共产品供给和利用效率不高，致使现有提供的公共产品不能物尽其用，降低了公共产品的供给效率。除有些城市公共产品不能很好地为农村居民所利用外，农村公共产品供给和利用效率低下显得比较突出。这主要表现在以下方面。

在供给效率方面，由于在信息公布、预算控制等方面还不规范，对公共资源的筹集和使用缺乏规范有效的监督管理，致使政府提供农村公共物品的中间环节较多，公共资金被层层过滤，支农资金不能及时完全到位，有的甚至被挪作它用；另外，政府对新建项目投入积极，而对已有项目的维护保养投入乏力，也导致农村公共产品的供给效率不能令人满意。

在使用效率方面，主要是农村公共产品供给缺乏统筹规划，缺乏对前期、中期、后期投入规模的准确把握，导致总体利用效率低。例如，在对农村医疗卫生和教育进行投资时，对前期的硬件设施投入高度重视，修建了许多漂亮的农村医疗站点和农村校舍，但是对后续投入重视不足，投入没跟上，导致医疗、教育所需的人才、配套设施严重缺乏，致使一流的硬件设施得不到有效的利用，最终造成投资效果不佳。另外，由于农村公共产品的供给与居民的需求不完全一致，致使与农民需求相吻合但供给不足的农村公共产品出现过度使用的情况，而与居民的需求不完全吻合的农村公共产品却出现使用不充分，甚至闲置的现象。

基于以上分析可知，只要我们健全统筹城乡发展的公共产品供给机制，统筹城乡公共产品的供给，就能改善城乡居民在生产和生活条件方面的差距，将有助于城乡经济社会的协调发展。