分税制、政府博弈与制度创新——一个佃农理论的分析框架

何一鸣，罗必良

（华南农业大学 经济管理学院，广州 510642）

分税制、政府博弈与制度创新
——一个佃农理论的分析框架

何一鸣1，罗必良2

（华南农业大学 经济管理学院，广州 510642）

通过把在分税制下中央政府与地方政府的制度供求博弈关系转换为佃农理论中的土地所有者与土地承租者之间的租金分成契约关系，并在过去研究制度变迁范式的基础上，提出“地方政府主导型诱致性制度变迁”的谈判博弈理论模型，认为，中国的市场化改革是在中央与地方政府之间的租金分成博弈过程中向市场体制的渐进性过渡。尤其是，分税制激励利益独立且追求剩余租金最大化的地方政府化解外生性交易成本与内生性交易成本之间的冲突，从而自发地主导这场规模空前巨大的制度转轨。

分税制；地方政府；制度供求；佃农理论；纳什谈判

一、引言

制度变迁是一项巨大的历史性课题，除经济学外，政治学、社会学、法学、历史学和文化人类学等其他社会科学也都能在其中发挥自己的“比较优势”。在经济学领域中，关于该问题的研究，已经吸引了一大批著名学者的长期关注（张曙光，1992；张五常，2009）[1][2]。

诚然，进入20世纪90年代，国内经济学界开始沿袭西方的制度变迁经济学（North和Thomas，1973；North，1981；North，1990；Acemoglu、Johnson和Robinson，2005）[3][4][5][6]，提出了解释中国制度变迁的各种假说（盛洪，1994）[7]。及后，勒涛（2003）[8]指出，中国渐进式制度变迁的演化过程就是通过微观层次的突变和宏观层次的选择，演化稳定均衡的产生和打破的互动过程，从而提出了“双层次互动进化博弈制度变迁”的理论模型。邓宏图（2004）[9]在杨瑞龙（1998）[10]和黄少安（1999）[11]等人的研究基础上，通过构建数学模型证明，地方政府的意识形态偏好决定非国有经济政策安排，国有经济与非国有经济间构成的生产率竞赛和制度互补关系共同塑造特定地区的“制度互补特性”，从而导致不同地区的制度变迁呈现出路径分岔状态。最近，何一鸣、罗必良（2010）[12]通过一个“产权管制结构—体制选择行为—经济制度绩效”的新SCP理论范式解释经济体制转轨现象，认为计划体制向市场体制转轨实质是一个国家对产权管制放松的过渡阶段，也是租金耗散递减从而制度绩效递增的演进历程。

可见，既有文献表明，地方政府是中国制度变迁的主角。不过，本文与现有文献的不同之处在于：本文首先以Cheung（1969）[13]提出的佃农理论作为研究视角，将分税制下中央与地方的制度供求博弈关系转换为佃农理论中的土地所有者与土地承租者之间的租金分成契约关系，在此基础上，分析中央政府的制度供给行为面临交易费用冲突，进而提出一个“地方政府主导型诱致性制度变迁”的理论范式。本文认为，分税制激励利益独立且追求剩余租金最大化的地方政府化解外生性交易成本与内生性交易成本之间的冲突，从而自发地主导这场规模空前巨大的制度转轨。

二、佃农理论下的分税制效应：地方政府竞争与制度创新动力

首先，就佃农理论的发展而言，Cheung（1969）推翻了过去认为分成契约无效率的观点。他指出，在交易费用为零的条件下，私有产权和土地承租者竞争会导致分成契约与定额契约和工资契约一样，产生有效的资源配置结果；而且，即使交易费用大于零，人们仍然会选择分成契约，因为它能够分散风险而实现个人租金收益最大化。事实上，其佃农理论的成功之处在于不是像过去那样把分成份额视为土地所有者对土地承租者的产出抽取从价税处理而是看做两者的合作剩余租金的分享。因为在经济学中，前者会造成无谓的“三角形福利损失”，后者是激励团队成员实现生产的边际产出贡献等于边际回报收入的均衡条件。租金，这会促使土地承租者数量的增加从而加剧土地承租者之间的竞争程度。或者说，总租金的增加是由于土地承租者竞争带来的产量增加弥补了单个土地承租者的租金分额下降。按此逻辑，如果把中央政府和地方政府分别看做土地所有者和土地承租者，分税制度就变成了租金分成契约，它因而在实现中央税收（租金）收入最大化的同时，引发了地方政府之间的激烈竞争。

表1 分税制下中央与地方税收划分基本情况

此外，地方政府同样会追求自身租金最大化，而其租金收益又跟本地区的经济增长水平（例如GDP）挂钩，因此它们会主动推行促进区域经济绩效提高的发展战略和规划。由国民经济统计核算GDP的支出法可知，提高GDP的方法无非就是由国内居民消费、政府支出、私人投资和净出口拉动。对于一个处于转轨时期的发展中国家而言，在国内居民收入不高的情况下消费水平难以有显著的贡献，所以GDP能否快速增加就取决于后面三者。但是，政府支出受到长期以来财政压力的约束，因此，以国家资本参与经济活动的范围和幅度将受到限制。这样，在经济发展初期，国内各个地区的国家资金缺

其次，我们分析中国分税制下中央与地方税收分成的基本情况。从表1我们可以看出，如果按税种划分，它可以分为中央单独征收的税收、地方单独的课税和中央与地方共享税，特别是在后者的基础上形成了中央与地方共同分成税收收入的制度安排。

再次，本文把中央与地方的分税制度看做佃农理论中土地所有者与承租者的租金分成契约。从表1看出，除中央和地方独立征收的税种之外，还存在央地共享的税收项目，例如一个地区的投资者上交的增值税和所得税，地方政府分别获得此两类税的1/4和2/5，也即地方与中央的租金分成率分别为25％和40％。可见，前面两类税收可看似微观经济组织与国家（中央或地方政府）签订的一项固定租金契约，这两项税收制度对于激励经济组织的绩效改进起到了积极作用。但本文关注的是地方政府与中央政府在共享税收上的分成效率，因为这是地方政府主导中国经济体制转轨的动力机制。

具体地，Cheung（1969）的佃农理论证明，当土地所有者把土地租给多个土地承租者而非唯一的土地承租者耕作时，土地的边际生产率就会提高；但这意味着分配给每个土地承租者的土地面积减少，土地所有者所征收的租金因而会下降。这样，当前者上升的幅度超过后者下降的幅度时，总租金就增加。尤其是，在逻辑上必然存在一个临界点，使得总租金的增加不能再有任何改进，即此处实现总租金最大化，因而达到与固定租金契约一样的帕累托最优状态。换言之，土地所有者通过分租土地可以提高总乏，此时的工业投资主要依靠外商的直接投入和民营企业的参与，形成外资和私企为经营主体的市场化模式。净出口需要出口贸易水平的支持，这就要求地区和国家实现对外开放，这是国际和区际贸易市场自由化和一体化的表现。可见，促进地方GDP增长的“两部门”只有在市场经济体制下才能高效运行，因此，处于区域竞争中的地方政府具有努力提高自己管辖区内的市场化水平，从而产生推动地区市场化转轨的制度创新行为的动力。

三、税收—租金分成契约下中央与地方的制度供求转变

（一）中央政府的制度供给滞后：两种交易费用的冲突

市场的本质是交易，交易的前提是产权的界定清晰，因此市场化是一个产权重新界定和执行的过程。然而，产权的界定和强制实施又需要中央政府来完成。因为它在制度供给方面具有比较优势。首先，如果我们把“制度”或者“产权”视为一种产品的话，那么，从产品的供给可以推广到制度的供给行为，即国家或中央政府在各个既定的交易费用水平下愿意而且有能力提供某种产权界定和实施服务的数量。具体地，与私人相比，中央政府在这方面具有规模性和垄断性，它能以相对较低的平均确权成本获得较高的垄断租金，从而能够合法地取得提供新制度安排的资格和力量。但是，从制度供给的含义可知，即使具备了这样的能力但若没有这样的意愿和动机的话，中央政府也不会“生产出”高效的新制度。因为其制度供给行为要受到交易费用的约束，如果产权界定和实施的成本超过了其租金收入，那么，中央政府制定市场竞争和合作规则以及保护私有产权就成了它的“非理性行为”。不过，如果中央政府不这样做，整个国家就停留在产权模糊和非市场的状态，此时国家的租金耗散将相对严重甚至会影响社会稳定。因此，中央政府需要进一步要求降低因租金耗散所导致的内生性交易费用以使社会产出最大化从而换取政治支持。这样，中央政府就需要在界定产权的外生性交易费用和因租金耗散所导致的内生性交易费用之间进行权衡。

就外生性交易费用而言，它主要包括风险成本（经济系统中总存在不确定性，在制度创新之前中央政府也无法避免变革失败可能带来的损失）和监督成本（中央政府需要耗费大量的信息成本用于监督各级政治行政机构包括地方政府是否努力执行其制度创新方案）。由于中央政府作为制度创新的“初级行动团体”，这些外生性的交易费用主要由它来承担，因此，这会减少中央政府的净租金。因此，理性的中央政府将会把承担制度供给的任务的成本转移到地方政府头上。换言之，在外生性交易费用的约束条件下，由于缺乏制度创新的动力，拥有制度供给能力的中央政府不愿意提供新制度，或者说，其制度供给行为表现为滞后及不足。

（二）地方政府的制度创新需求：对外生性交易费用的节约

分税制使得地方行政机构的利益独立化，作为地方行政机构的最高决策单位，地方政府已不单纯是原本意义上的地方公共事务管理组织者，它还是地方经济的代理人。地方政府作为地方性事务的管理和组织者，对其管辖地区的全面了解有甚于一般公众和中央，因为区域内的各种活动都需要其审批和认可，相关信息因此而大量集中到它手中。这样，地方政府的信息优势能让它及时获得制度创新的机会。在感知获利机会后，它还需要捕捉这种机会，并把机会转化为现实。地方政府作为中央政府的行政代理者，通过正式方式（会议、汇报、文件等）或非正式手段（如游说、寻租等）以地方的名义向中央表达反映本地利益同时又暗含其自身愿望的制度创新需求，并以地方经济绩效为谈判筹码力图使这一“制度呼唤”转变为中央的正式制度供给方案，从而直接获得制度创新的优先权，突破现有宪法秩序的限制。

其实，以地方政府为主导的制度创新行为可有效解决中央政府面临的外生性交易费用与内生性交易费用之间的冲突，这主要体现在前者对外生性交易费用的有效节约上：一是地方政府在税收分成契约中拥有一部分剩余索取权，它愿意为中央政府分担改革带来的政治风险，这样，整个国家的制度创新由若干个地方政府来承担，就相当于把中央的改革风险分散化和最小化从而大幅节约风险成本；二是分税制下身兼“初级行为团体”和“次级行为团体”的地方政府，为了追求租金最大化，将积极推动地区经济发展（因为此时的地方收入与地方增长水平GDP挂钩），这与中央政府实现社会总产出最大化而获取政治租金的战略目标激励相容，因此后者无须付出多少资源用于监督前者就可以满足其目标函数，监督成本随之下降。换言之，分税制赋予了地方政府剩余索取权，从而使得租金分成契约能够自我实施而无须委托人和第三方监督。

（三）“地方政府主导型诱致性制度创新”的理论范式

事实上，转轨国家在计划体制下已形成了深度的国家干预，中央更是掌握着直接运用社会资源和·管治的权力，但地方性的制度变迁活动所取得的成功却是一个不争的事实。这说明，地方政府的制度创新活动得到中央的认可，后者更愿意根据地方的要求制定制度创新方案，使之以正式制度安排的方式取得合法的地位。从长期来看，没有任何一种体制能够一劳永逸地保证国家的发展。随着时间的推移，“制度僵化症”往往会阻碍经济发展，甚至可能引发政权危机，从而迫使中央政府不断提高财政支出投资于公共产品以维持义理性水平。

与此同时，地方政府在当地的体制改革中，能够认识到存在的一些在现有制度中无法获得的租金收益，只要它能改变现存制度安排，它就能取得这些“潜在租金”，因此，它是潜在租金的发现者和直接获益者。此外，作为地方的最高决策单位，它除了做出一些能获得潜在租金的策略性决定以外，还负责制度变革的具体实施安排，因而它有权对租金进行再分配和用于其他用途。由此可见，地方政府不仅仅是“次级行动团体”，而且在制度变迁中还扮演“初级行动团体”的角色。

需指出的是，本文提出的“地方政府主导型诱致性制度创新”，是指地方政府在捕捉由分税制所衍生的分租获利机会时对中央政府的制度供给滞后做出积极反应而进行的自发性创新活动过程。换言之，只有当地方政府与中央政府的税收租金讨价还价形成一种分成均衡状态时，中央总租金最大化与地方制度创新潜在租金最大化才能实现。显然，这一制度变迁范式是分税制促使中央政府在地方政府竞争的约束条件下实现其租金最大化的“纳什均衡”结果，因此，该理论的实质乃是一个租金分成的纳什谈判解。

三、央地政府间的租金分成：一个简单的NASH谈判博弈均衡解

（一）基本假设

现在，本文借助合作博弈理论中的双人讨价还价模型分析中央政府与地方政府之间的租金分成均衡。与非合作博弈模型不同，合作博弈理论考虑博弈双方已经签订具有强制性约束力的契约，这恰好符合分税契约安排下的中央与地方关于租金的分成谈判问题。

在这个两人讨价还价合作博弈中，央地政府共享的租金分配用r=（rc，r1）表示，其中rc和r1分别代表中央政府和地方政府的分成租金。租金分成集合表示为R=｛（rc，r1）｜0≤rc≤T，0≤r1≤T，0≤rc+r1≤T｝，其中T是央地共享税收总额。同时，博弈双方的期望效用函数设为集合R到实数集合的映射U：S→R，即U=U（R），uc=u（rc），u1=u（r1），（uc，u1∈U）。此外，谈判威胁点用d=（dc，d1），这意味着博弈的保留效用= U（d）≤U（R）。此外，构成一个中央政府与地方政府讨价还价的博弈格局G=G（rc，r1；dc，d1，uc，u1）。

（二）NASH谈判解

换言之，地方政府的租金分成比例与中央政府的风险规避程度呈反向运动关系，而跟自身的抵抗风险能力呈正向运动关系。这意味着，若地方政府欲获得更大比例的分成租金，则它就需要敢于承担和控制因制度创新而引起的各种风险与不确定性。按此逻辑，分税制激励追求分成租金最大化的地方政府自发产生主导地方的市场化制度创新活动的动力。

四、结论

本文以Cheung（1969）提出的佃农理论作为研究视角，将分税制下中央与地方的制度供求博弈关系转换为佃农理论中的土地所有者与土地承租者之间的租金分成契约关系，在过去研究制度变迁范式的基础上提出一个“地方政府主导型诱致性制度变迁”的理论模型。该理论认为，中国的市场化改革是在中央政府与地方政府之间的租金分成博弈过程中向市场体制的渐进性过渡。尤其是，分税制激励利益独立且追求剩余租金最大化的地方政府化解外生性交易成本与内生性交易成本之间的冲突，从而自发地主导这场规模空前巨大的制度转轨。具体结论可归纳为以下几点：

第一，如果把中央政府和地方政府分别看做土地所有者和土地承租者，分税制度就变成了租金分成契约，它因而在实现中央税收（租金）收入最大化的同时，引发了地方政府之间的激烈竞争。地方政府的租金收益跟本地区的经济增长水平挂钩，但推动地方GDP增长的“两部门”需要在市场竞争的制度环境中才能有效运行，因此，处于区域竞争中的地方政府努力提高自己管辖区内的市场化水平，从而产生推动地区市场化转轨的制度创新行为。

第二，地方政府在捕捉由分税制所衍生的分租获利机会时会对中央政府的制度供给滞后做出积极反应而进行自发性的创新活动。只有当地方政府与中央政府的税收租金讨价还价形成一种分成均衡状态时，中央总租金最大化与地方制度创新潜在租金最大化才能实现。

第三，地方政府的租金分成比例与中央政府的风险规避程度呈反向运动关系，而跟自身的抵抗风险能力呈正向运动关系。若地方政府欲获得更大比例的分成租金，则它就需要敢于承担和控制因制度创新而引起的各种风险与不确定性。分税制激励追求分成租金最大化的地方政府自发产生主导地方的市场化制度创新活动的动力。

[1]张曙光.论制度均衡与制度变革[J].经济研究，1992，（6）：30—36.

[2]张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2009.

[3]North，D.，＆R.Thomas.The Rise of Western World：a New Economic History[M].Cambridge：Cambridge University Press，1973.

[4]North，D.Structureand Changein Economic History[M].New York：Norton，1981.

[5]North，D.Institutions，InstitutionalChange and EconomicPerformance[M].Cambridge：Cambridge University Press，1990.

[6]Acemoglu D，Johnson S，Robinson J.The Rise of Europe：Atlantic Trade，Institutional Change and Economic Growth[J].American Economic Review， 2005，（11）：546—579.

[7]盛洪.中国的过渡经济学[M].上海：上海三联书店，1994.

[8]勒涛.双层次互动进化博弈制度变迁模型[J].经济评论，2003，（3）：47—56.

[9]邓宏图.转轨期中国制度变迁的演进论解释[J].中国社会科学，2004，（5）：130—140.

[10]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论[J].经济研究，1998，（1）：3—10.

[11]黄少安.关于制度变迁的三个假说及其验证[J].中国社会科学，2000，（4）：37—49.

[12]何一鸣，罗必良.产权管制、制度行为与经济绩效——来自中国农业经济体制转轨的证据（1958～2005年）[J].中国农村经济，2010，（10）：1—15.

[13]Cheung，S.N.S.The Theory of Share Tenancy[M]. Chicago：University of Chicago Press，1969.

责任编辑 姚佐军

（E-mail：yuid@163.com）

F04

A

1007－905X（2012）04－019－05

2011-12-10

2010年度教育部长江学者和创新团队发展计划创新团队项目（IRT1062）；2009年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（09JZD0022）；2010年度广东省重大攻关项目（10ZGXM63003）；2010年度教育部人文社会科学研究青年项目（10YJC790082）；2011年广东省软科学基金面上项目（2011B070300074）；国家重点学科农业经济管理“211工程”建设三期青年项目（2011211QN08）；华南农业大学经济管理学院“211”三期团队项目（2011211TD02）

1.何一鸣（1981— ），男，广东广州人，华南农业大学经济管理学院讲师，博士，从事新制度经济学研究；2.罗必良（1962— ），男，湖北监利人，华南农业大学经济管理学院院长，博士，教授，广东省特聘教授“珠江学者”，教育部特聘教授“长江学者”，中山大学管理学院博士生导师，从事农业制度经济研究。