构建我国粮食核心区建设的法律保障机制

李 棽

粮食是关系民生的重要和特殊的商品，对于有13亿人的中国来讲粮食问题关系着全球发展和安全。孔子说，“足食，足兵，民信之矣。”在未来，中国必须坚持粮食自给，这是基于国情的要求，也是确保发展的一个重要原则。党中央、国务院高度重视粮食生产，实现了粮食生产连年增长。党的十七届三中全会提出，促进国家粮食储备区和核心区建设，在全国建立13个粮食核心产区，是我国进行的一项重要的粮食安全保障制度。围绕粮食核心区建设，有一系列亟待思考和用法律手段解决的问题，试图对这些问题构建法律解决、保障机制。

一、粮食核心产区建设法律保障的必要性

1.用法律手段保护粮食核心区建设是保障粮食安全的内在需求

由于工业化、城镇化进程的加快，人口增长和人民生活水平的提高，人们对粮食的需求是呈刚性的增长的。为了适应这种刚性需求的增长，国家要出台相应的政策，进行粮食核心产区建设的划定，以保障粮食安全。国家通过粮食核心区的建设试图解决耕地减少、水资源短缺、基础设施薄弱、种粮效益偏低、主产区财政状况紧张等问题，但为了使这一政策具有强制性，需要用相关的法律保障。

2.粮食核心区建设必须用制度保障农民利益，提高农民的种粮积极性

一般核心区农民工资性收入增长相对缓慢，还不能取代家庭经营收入在农民收入中的主体地位，要大力发展农村第二、三产业，尤其要加速发展农户家庭经营中的非农产业，增加核心区农民的非农产业收入。主销区农民的兼业数量和规模大于核心区农民，而且这种差距正在逐年扩大。我国从21世纪初相继出台了种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等补贴措施，逐渐形成了综合性收入补贴和生产性专项补贴相结合的粮食补贴政策体系，但没有上升为法律层面，用制度保护粮食核心区农民的利益。

3.加大粮食核心区投入，必须有法律保障

优化核心区的资源配置，一方面要增加财政对核心区的投入，同时改革和创新核心区农村金融信贷体制，改变农村和农业经济发展资金严重不足的局面。

4.实现农业产业化发展，必须依法建设粮食核心区

粮食核心区建设必然会对城乡一体化进程、农村综合配套改革产生积极影响，以工业化带动农业产业化，通过工业反哺农业的方式来提高农业产业化水平，建立促进核心区农业劳动力转移的机制，提高核心区城市化水平，实现土地规模经营，提高农业劳动生产率。将其活动建立的法律和理性的基础平台上，使其能够真正独立自主地为农民利益发挥作用，故粮食核心区建设和农业产业化进程都需要制度作为保障。

二、粮食核心产区建设存在的法律保障不足

对于粮食核心区建设目前主要面临的问题是制度在供给方面不足，制度是稀缺资源，需要各类社会主体进一步互动以便形成有效的制度保障。

1.2002 年修改的《农业法》增加第五章粮食安全

这是中国第一次以法律的形式保障粮食安全，并确定粮食安全的概念。《农业法》规定国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，建设粮食主产区，建立粮食安全预警制度和粮食风险基金制度，对粮食产品实行保护价制度。建立基本农田特殊保护制度、支持粮食主产区与主销区建立稳定的购销合作关系、国家对粮食实行中央和地方分级储备调节制度等方面作了规定。《农业法》是粮食核心区建设的基本法，但是《农业法》在粮食安全这一章中关于粮食核心区的规定只有1个条文，规定的内容较为原则，不具有可操作性，没有规定保障粮食核心区建设的相关具体措施。农业法的其他各章、《种子法》、《农业机械化促进法》、《土地管理法》等构建了粮食生产领域的法律制度，但几乎没有针对粮食核心区的规定。

2.国家对粮食核心区的宏观指导、统一规划及资金支持方面缺少法律制度保障

各级政府虽然把粮食核心区建设作为农村经济工作的重点列入议事日程，并且采取不同方式、不同措施积极推进，但由于各部门各自为政，缺乏整体协调，难以形成合力，缺乏对粮食核心区建设统一规划，难以形成跨区域、跨省市的规模经济。对粮食核心区建设的资金支持没有制度支撑。近几年，国家财政对粮食主产区商品粮基地、农田水利等农业基础设施建设的资金投入十分有限。由于粮食产业本身的利益导向机制，投资者不愿意对粮食生产过多地投入资金，国家对粮食核心区建设的投入资金奖励的制度支持不够，国家在税收、用电、用水、用地及金融信贷政策等方面给予优惠需要有国家强有力的制度扶持。

3.粮食市场发育不成熟，市场保护机制未建立，市场管理法规不健全

粮食市场是计划经济体制向市场经济体制转变过程中最晚放开的市场，粮食市场发育程度低，制约着粮食产业化经营的发展。农民普遍反映，现在是种什么，什么卖不出去。这对粮食产业化的发展既是考验又是机遇。农民分散细小的生产经营方式限制了产品的交易方式，在市场处于被动地位。由于市场法规尚不完备，市场监管缺乏统一性，粮食市场管理与产业化经营不配套，干扰了市场的公平竞争。

4.粮食核心区的涉农企业规模偏小，产业化程度低，大面积带动农户的能力不强，国家没有积极的制度支持

在粮食核心区建设过程中，粮食企业是促进地方发展的关键环节，是市场经济条件下农产品购销和精深加工的主要力量。发达国家的粮食企业通过产业化发展已步入集团化和跨国化。

三、完善我国粮食核心区建设的法律保障机制

1.进一步修改完善我国《农业法》，增加粮食核心区建设的条款

同时，制定的《粮食法》（草案）（已进行六稿的修改），以专门法的形式来维护国家粮食安全，确立市场配置粮食资源的制度、粮食生产保障制度、粮食流通保障制度、粮食质量安全保障制度、粮食调控与储备制度、粮食产业支持与发展制度、粮食安全责任制度和监督检查与责任追究制度。而且《粮食法》应当专门有一章规定粮食核心区，包括粮食生产、流通、消费等不同领域，以保护粮食核心区的建设，保障国家的粮食安全。另外，种粮直补法制化，可以通过《农业补贴条例》使短期补助变成长期的制度，简化程序，降低运作成本，切实保护农民利益，建立能动的调节机制。加强核心区农村基础设施建设，改善农业生产条件，增强核心区抵御自然灾害的能力，稳定农民的农业收入。

2.优化财政支持，完善核心区发展，建立投入保障机制

按照《农业法》的要求，必须确保支农资金比财政经常性收入的增长速度快。优化财政支农和支粮资金的结构，保证有足够的资金支持粮食产业的发展。集中向粮食核心区倾斜使用，新增部分主要用于核心区建设。如河南省人民政府办公厅《关于河南粮食生产核心区建设规划的实施意见》规定，耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业，严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入，执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。要加快粮食核心区一些重大农业基础设施的建设，加大对核心区投入力度，建立健全粮食核心区投入稳定增长的机制，增强其抗御自然灾害的能力，稳步提高粮食核心区粮食综合生产能力，确保核心区农民收入持续增长。支持农村集体经济组织、农户、股份制及私营企业直接投资经办的公益性基础设施项目，建设农村小型公益设施和生态环境项目，以更多地利用多边和双边的优惠贷款，改善粮食核心区生产条件。多渠道筹集农业和农村发展基金，逐步建立国家、地方、集体和农民相结合的投入机制。

3.用合理的利益协调机制，设立粮食安全基金，完善产销合作保障制度

粮食核心区肩负国家粮食安全的重担，粮食销售区和中央政府，不能让经济相对落后的粮食核心区独自承载粮食安全的任务，应建立粮食核心区与主销区之间的利益协调机制。粮食销售区支付部分粮食补贴资金是必要的，是补足国家粮食安全付出的成本。中央政府应制定“游戏规则”，在粮食安全补贴的费用分摊方面消除“搭便车”行为。根据公共选择理论，粮食销售区通过中央政府税收和政府补贴承担粮食的成本，国家通过征税补贴给粮食核心区。这应当制定专门的补贴法律以保证落实，粮食销售区应支付补偿金给中央财政，中央政府设立粮食安全基金，中央归集的部分土地出让金可以作为粮食安全基金，中央财政根据粮食调出省份粮食调出的数量用粮食安全基金给予适当补贴，最终达到粮食核心区与主销之间利益均衡。

4.建立粮食生产稳定增长的补贴机制，制定《农业补贴条例》

我国已经发展到工业反哺农业的阶段，粮食直补政策一定程度上有利于增加粮食产量，对保障粮食安全有积极作用。现阶段粮食直补制度虽然有成效，但仍存在一些问题，要坚持该政策的长期性和稳定性，需要制定相关的法律法规以保证政策的实施，从而给种粮农民一颗定心丸。制定中的《农业补贴条例》就是解决粮食直补法律化的问题，意味着我国政府将用法律措施来巩固逐步完善起来的粮食直补政策，用法律的形式保护农民的利益。坚持对种粮农民的直接补贴，提高良种补贴，提高农资综合补贴动态调整机制，以调动农民的种粮积极性，保护农民的利益。新的农业补贴向种粮大户，农民专业合作社倾斜。建立和完善对产粮大县的利益补偿机制，增加一般性转移支付、补贴和其他财政奖励，优先发展农业基础设施，以促进经济和社会发展。构建粮食核心产区建设的法律保障制度，是粮食核心区建设的内在需求，粮食核心区建设要实现可持续的发展，必须在宏观制度上着眼于与工业化、现代化进程的协调，只有共赢才能和谐，只有和谐才能可持续发展。