我国权责发生制改革的必要性分析

陈敬慧

自20世纪90年代以来，西方一些主要国家，在政府预算编制和政府会计核算中，逐步引入了权责发生制的概念。随着时间的推移，这一成果已被越来越多的国家关注和运用，逐渐成为当今世界预算编制和政府会计核算的一个主流趋势和发展方向。本文对我国政府权责发生制改革的必要性进行系统分析。

传统的政府预算编制和政府会计核算一般以收付实现制（现金制）为基础。随着社会的不断进步和发展，一种比收付实现制更加全面、完整和准确地反映政府综合财政经济状况的核算基础——权责发生制逐步被引入了政府预算编制和会计核算领域。与传统的收付实现制相比，权责发生制最大的优越性在于能够增加透明度，揭示政府潜在的风险，反映综合财政经济状况，提供更加真实、全面和完整的信息。

改革开放以来，我国财政体制改革的重点集中在财政收入管理方面，财政支出管理改革相对滞后。从1998年起，财政部加大了财政支出方面的改革力度，积极推进部门预算编制改革、政府收支分类改革、政府预算科目改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革，“收支两条线”改革等等。同时，随着体制改革，政府职能也在进行重大调整，许多社会经济事务，政府将由直接管理变为间接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成。这些方面的改革都对预算管理观念、模式和方法提出新的更高的要求。作为一个发展中国家，我国政府需要进行政治体制改革，提高行政管理和公共服务的水平，以尽快建立高效、廉洁、公正透明的政府管理体制。

与此不相适应的是，自新中国成立以来，我国政府预算和会计的基础基本上一直采用的是收付实现制，它的局限性随着改革的逐渐深入而逐步显现出来。随着收付实现制预算模式弊病的逐渐显现，国内对我国政府预算与会计应该引入权责发生制的呼声日益高涨。在实践方面，上海已率先在这方面进行了探索和尝试。

一、实现我国政府职能转变的必然要求

从上个世纪90年代以来，随着我国经济体制改革的不断深入发展，市场化程度不断提高，政府职能主要转向公共产品的提供，政府和市场在国民经济运行中的分工愈来愈明晰。目前，我国政府正在逐步推出竞争性投资领域，相应的财政体系有以往单纯的分配功能向管理功能转变，政府干预经济的手段由以往的微观直接干预转变为现在的宏观间接干预。

政府职能的转变，意味着政府不再是“万能”的政府。与此相适应，政府自身也正在向企业型、服务型政府转型。这些转变要求政府按照市场经济原则运作，即要求政府按照“企业”规则行事。当前，我国政府要想提高管理经济的能力，必须提高决策的透明度和法制化，这就要求有全面的信息作为决策和监督的科学依据。我国目前现行的收付实现制预算与会计无法提供相应的财政资金运动信息以及非财务信息，因此有必要引入权责发生制。

二、政府成本管理的需要

政府成本是指政府在运行过程中的各项耗费，即政府在履行职能时，实际投入的人力、物力和财力总和。政府成本核算，是将上述费用以政府各项目为对象进行分类、界定、归集、分配，最终确定政府成本的过程。

从行政管理支出绝对额看，1978年为52.9亿元，1995年为996.54亿元，2006年为7，571.05亿元，2008年达到9，795.92亿元，同1978年相比，30年间增长了186倍，年均增长6.2倍。改革开放以来，我国行政管理支出占财政总支出比重基本上呈逐年上升的趋势。

从横向角度看，2008年，我国预算内行政管理成本占财政总支出的18.73%这一比例去比较，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%以及美国的9.9%。

当前我国过高的政府职务消费导致国民经济发展成本激增，于此相反的是我国预算内投资占财政总支出的比重逐年下降。在政府支出一定的前提下，行政管理费用和职务消费过高，必然挤占本应投向公共领域的投资，这必然影响我国国民经济的良好运行。

政府行政成本太高，而且结构也极不合理，这必然要求对政府成本进行监督管理。但是，我国现行的人大监管体制只是流于形式，而且各级政府提交的计划预算草案内容对各级人大信息不对称，造成“内行说不清”、“外行看不懂”的情况，更存在政府及其财政部门自行突破计划预算的问题。造成如此局面的最重要的原因之一就是政府预算管理制度的不健全，首要的就是缺乏有效的政府成本管理。因此，政府成本管理必须提上政府工作议程。

三、管理和防范财政风险的需要

单就赤字率、负债率等这些显性指标而言，我国的赤字和显性负债水平与其他国家相比是相对较低的。但是这并不能说明我国财政风险不高，因为这些显性指标未将隐性和或有负债包含在内，并不能完全反映出我国的财政风险实况。

标准普尔公司2010年公布的2009年底68个国家政府在金融部门中的或有负债状况，则从国际比较的角度为评价我国或有负债的规模提供了非常好的佐证。根据估算2009年地方融资平台新增债务约2.8万亿元，过去5年合计新增债务5.6万亿元。考虑到地方融资平台的5.6万亿元负债，中国的总政府负债也占GDP的43%，

政府或有债务和隐性债务的大量积累也就是政府财政风险的大量积累。因为各种经济关系中的风险都可以无限外推，最终向财政转移，从而转化为财政风险。

以收付实现制为基础的财政收支管理的最大弊端就是不能全面真实地反映出政府的风险状况，而在以权责发生为基础的财政资产负债管理制度下，隐蔽和或有债务被纳入管理范围，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度去权衡承担所有债务的最优数量，必须对从事的任何一项导致隐蔽和或有负债产生的活动负责并做出解释说明，这就在源头上有利于财政风险的预测、监督和控制。简而言之，推行权责发生制可以使政府的隐性债务“曝光”。

四、国冢税收监管的需要

我国现行的企业会计核算基础是权责发生制，企业定期报送的资产负债表中清楚的显示应付国家的各项税金。但与此相反的是，我国现行的政府会计的核算收付实现制。这导致政府会计的核算体系中无法记录和反映企业业已纳税申报但未实际缴纳的应交税金，从而造成在国家税收监管方面政府预算会计和企业会计的严重脱节，两种核算体系无法核对。

为了加强国家对税收的监管，我们应该做到以下几点：首先，应该把各级政府的各种应征未征税金纳入在现行政府会计核算体系核算范围；其次，对各种应征未征的税金的处理都加以记录，比如对税金减免和核销都应该记录在案。只有这样，才能保证政府会计与企业会计的有机协调，才能有效防止国家税收的越权减免甚至流失。

综上所述，在新公共管理浪潮下，权责发生制在强化政府公共受托责任、增加政府财政透明度、提高政府管理效率等方面都具有收付实现制无法比拟的优越性，因此，采用权责发生制基础是我国政府公共管理的必然趋势。