基于创新双螺旋模型的战略性新兴产业促进政策体系研究

李 奎，陈丽佳

(广东省技术经济研究发展中心科技与社会研究所，广东广州510070)

一、引言

战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业［1］。经过全球金融危机的“阵痛”，世界众多国家和地区都把战略性新兴产业作为抢占未来经济制高点的“新宠”，美国、欧盟、日本、韩国、新加坡等国家和地区纷纷制定新兴产业发展战略，抢先布局新能源、电动汽车、生命健康、宽带网络、生物医药等新兴技术领域，把新兴产业发展作为经济增长的新动力。我国政府高度重视培育发展战略性新兴产业，2010年国务院通过《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，提出了扶持发展战略性新兴产业的一揽子政策措施。与此同时，全国各地纷纷对战略性新兴产业进行规划部署，力争在新一轮产业竞赛中先人一步，抢先迈入战略性新兴产业发展的快车道。广东、江苏、北京、上海、浙江、湖南、黑龙江等地相继结合本地实际选择了一批战略性新兴产业作为主攻对象，期望将其发展成为区域经济的先导产业和支柱产业。

新兴产业在其发展初期，大多缺少竞争优势，技术和市场风险高，不确定性强，资金投入不足，其发展不能完全依赖于市场的自发行为，需要政府采取一系列的政策措施，对产业发展各环节进行必要的培育和扶持。近几年，各发达国家争先制定强有力的产业促进政策，力图以政策优势抢占新兴产业发展的主动权。我国各地各部门也都在加紧研究制定促进战略性新兴产业发展的政策措施，对战略性新兴产业促进政策的决策参考需求十分迫切，关于战略性新兴产业发展规律及促进政策的研究已经成为理论界和学术界的研究热点［2］。

二、战略性新兴产业发展的国际比较

随着世界经济的持续低迷，各主要发达国家选择了不同的新兴产业作为突破口。美国、日本、英国、德国、韩国等国家都通过制定相应的新兴产业发展规划来布局本地区未来新兴产业的发展(见图1)。

图1 全球战略性新兴产业地图

美国奥巴马政府将发展重点放在新能源和环保产业上，并在太空探险、医疗保健和环境保护等前瞻性领域上进行大力扶持，提出重点在新能源、干细胞、航空航天、宽带网络的研发和产业化上取得突破。欧盟委员会已经制定了一项发展“环保型经济”的中长期规划，该规划提出欧盟将筹措金额超过1050亿欧元的专项资金，在2009～2013年的5年时间中，努力打造具有国际水平和全球竞争力的“绿色产业”，重点发展“绿色能源”、“绿色电器”、“绿色建筑”、“绿色交通”和“绿色城市”五大产业领域。英国政府则制定了《打造英国未来》发展战略，提出要优先发展生命科学、数字媒体和技术、工程建筑、先进制造业及低碳能源五个新兴产业。日本政府则选择重点发展新能源、IT、生物医药及新材料产业四大战略性产业领域［3］。

我国在国际金融危机爆发后，面临调整经济结构、转变经济发展方式的紧迫任务，在下发的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中提出要重点发展新能源、节能环保、新材料、生物医药、新一代信息技术、高端装备制造及新能源汽车等七大产业。随后，各地相继提出了本地区重点发展的战略性新兴产业领域，在全国掀起一股战略性新兴产业发展热潮。(见图2)

图2 我国战略性新兴产业分布地图

三、战略性新兴产业形成和发展原动力：基于“创新2.0”的双螺旋模型

战略性新兴产业的形成和发展是一个非常复杂的过程，一般来说，一个产业的形成可以有以下四种方式:一是完全新生一个产业，二是从传统产业分化出来，三是从已有产业派生出来，四是由不同产业融合而来。但是，不论是哪种方式形成的新产业，都离不开技术创新和市场需求的重要推动作用［2］。对战略性新兴产业发展的原动力，不同的学者有不同的见解，主要有“技术创新推动说”、“市场需求拉动说”及“综合作用力说”三种观点。目前，大多数学者比较倾向于第三种观点，例如，莫厄里(D.Mowery)和罗森堡(N.Rosenberg)均认为，产业的形成发展是一个非常复杂的过程，无论是科学技术还是市场需求，都不可能成为产业的形成发展的唯一决定因素，而是二者共同发挥作用，但对于二者如何共同发挥作用的研究和结果较少［4］。

“创新2.0”是近年来理论界对创新概念的一次革命性升级，突破了传统创新概念仅限于技术创新的局限。宋刚等学者认为，“创新2.0”是“以用户为中心、以社会实践为舞台、以共同创新、开放创新为特点的用户参与的创新”，他们认为技术创新是各创新主体、创新要素交互复杂作用下的一种复杂涌现现象，是技术进步与应用创新的“双螺旋结构”共同演进的产物。信息通讯技术的融合与发展推动了社会形态的变革，催生了知识社会，使得传统的实验室边界逐步“融化”，进一步推动了科技创新模式的嬗变［5］。笔者在充分吸纳近年来新崛起的“创新2.0理论”的基础上，认为科技创新与市场需求是战略性新兴产业发展的两大原动力，并提出了战略性新兴产业发展的双螺旋模型。(见图3)

从图中不难看出，推动产业发展的动力主要是技术创新和市场需求创新的双头拉动，同时，技术创新与市场需求创新之间也存在明显的交互作用。技术创新的动力一方面是理论突破或原始创新所带来的技术进步，另一方面是市场需求不断变化升级从而对技术提出更新升级的要求;反过来，技术创新往往会导致新的消费观念和新的产品供给，技术创新也会产生经济学所说的“引致需求”。由此可见，技术创新与市场需求创新是一种双螺旋促进关系，在双螺旋的相互作用下，带动新兴产业的不断向前发展。笔者认为，在信息技术高度发达的现代信息社会，战略性新兴产业作为具有高技术性、高知识密集度的产业，技术创新和市场需求创新是产业形成和发展的源动力，二者通过相互作用、螺旋上升，推动战略性新兴产业向更高形态发展。笔者认为，战略性新兴产业主要受科技创新和市场需求的双螺旋推动作用，但同时也会受资金供给、人才供给、市场环境、政府政策等多种因素的影响［2］。

图3 战略性新兴产业发展的双螺旋模型

四、战略性新兴产业促进政策体系构建：从“创新2.0”到“政策2.0”

从“创新2.0”概念来理解和构建战略性新兴产业的创新链，有利于更加清楚地认识到科技创新和市场推广在战略性新兴产业发展中的核心作用，这也为本文所构建的促进政策体系找到了政策内核，实现从“创新2.0”理念到“政策2.0”设计思想的合理延伸。所谓“政策2.0”是指在“创新2.0”的理论基础上，突破传统产业政策体系框架，凸显科技创新政策和市场推广政策在产业促进政策体系中的核心作用的政策设计理念。笔者将在该政策设计理念的原则下，结合“钻石模型”理论分析框架来构建战略性新兴产业的政策体系框架。

影响战略性新兴产业发展的因素主要包括技术创新、市场需求、资金供给、人才供给等四大因素，而这四大因素在很大程度上都受到产业政策的影响，产业政策的主要内容也主要包括研究开发政策、市场推广政策、金融支持政策、人才建设政策、财税扶持政策以及相关配套政策［6］。从图中可以看出，这六大政策在战略性新兴产业创新链的不同环节发挥着不同的作用，各政策要素之间也存在较为明显的既相互制约又相互促进的关系，这些政策之间的“强耦合”关系构成了坚固的基于创新链的战略性新兴产业促进政策“钻石模型”［7］(见图 4)。

五、战略性新兴产业促进政策体系框架及具体政策设计

根据上文提出的战略性新兴产业促进政策“钻石模型”，可构建出战略性新兴产业促进政策框架。该政策框架包括研究开发政策、市场推广政策、人才建设政策、金融支持政策、财税扶持政策、配套支撑政策等六大政策(见图5)。这六大政策中，由于技术创新和市场推广在战略性新兴产业发展中发挥着双头动力作用，这两类政策是政策体系的核心;人才和资金是战略性新兴产业发展的不可或缺的要素，财税政策、配套支撑政策是政府和社会实现以上政策的手段和工具，因此这四类政策是该政策体系的辅助政策。

(1)研究开发政策

研究开发政策主要是要解决创新链的问题，保证创新链各个环节的有效衔接。因此，总体上来看，战略性新兴产业的研究开发政策主要包括了技术攻关政策、成果转化政策以及创新支撑政策等三大类政策。

1.技术攻关政策

战略性新兴产业的突破多来自于科技创新和技术创新，技术攻关政策主要是为了解决创新源问题。科技创新主要依靠高校、科研机构等通过基础研究和原始创新提供源源不断的新技术和新理念，产生大量产业发展所必须的创新成果和技术来源。因此，技术攻关政策主要是通过政策鼓励基础研究，组织开展核心关键技术的攻关等。

2.成果转化政策

创新成果转化率低是制约战略性新兴产业发展的重要因素，创新成果如果不能得到有效转化，就只能成为“纸上成果”，而企业也无法获得亟需的技术和成果支持，创新链在这个环节就会出现“断链”的情况。成果转化政策就是鼓励开展产学研合作，设立科技孵化器和科技园区，完善知识产权评估交易市场等，促进创新成果的顺利转化。

图4 基于创新链的战略性新兴产业促进政策“钻石模型”

图5 战略性新兴产业促进政策框架

3.创新支撑政策

创新环境建设是科技创新和成果转化的重要保障，主要包括科技创新平台、科技创新资源共享平台、面向行业的共性技术研发与测试平台、科技创新中介服务等。科技支撑政策就是通过制定相应的鼓励和引导政策，建立完善科技创新支撑体系，促进产业技术的研究开发和成果转换等。

(二)市场推广政策

市场推广政策主要是为了解决战略性新兴产业发展初期产品应用和推广难的问题，通过政府的积极介入和扶持，解决产品应用推广中的“市场失灵”问题。市场推广政策主要包括如下方面:

1.政府采购政策

通过政府采购对尚不具备市场竞争力的产品和产业进行扶持是国内外政府的通用做法。政府采购通过政府资金直接购买相关产品，以扶持发展潜力大但尚没有很强市场竞争力的产业。例如，我国自主开发的“龙芯CPU”虽然也达到了“奔腾四”的技术水平，但显然无法在市场上与Intel和AMD两大巨头同台竞争。我国通过政府采购的方式对“龙芯CPU”进行扶持，使其能在发展中不断更新升级产品，避免了被扼杀在摇篮之中的命运。

2.价格补贴政策

战略性新兴产业产品在发展初期由于技术工艺方面等原因，产品成本居高不下，产品价格与传统同类产品相比缺乏竞争力，如果单纯依靠市场的力量，可能需要很长的发展期才能大规模地应用和推广。政府对符合条件的产品给予一定的价格补贴，直接降低消费者的购置成本，在发展初期能有效地促进新产品的应用和推广。价格补贴政策最好的例子就是新能源汽车，包括我国在内的各主要国家都对生产新能源汽车的企业或消费者给予一定的价格补贴。

3.示范推广政策

对于某些新产品，由于消费者对产品的了解和认知不足，产品难以推向市场。政府通过一些示范项目或示范工程，一方面能让公众了解和熟知战略性新兴产业的产品，另一方面也充分利用政府的公信力引导公众更新观念。最好的例子就是LED大功率照明产品，广东多年来通过实施“千里十万”、“十城千盏”以及“绿色照明城市”等示范工程，让公众对LED照明产品耳熟能详，对LED产品的优点和性能有了更深入的了解，有力地推动了LED产品的应用和推广。

4.“强制”推广政策

除了前面所介绍的这些鼓励政策之外，国外某些国家还通过出台法规，通过一些强制手段来推广新产品。例如，美国、欧盟、日本等国家和地区都出台了相应的法规，强制淘汰白炽灯，并规定了具体的时间表，以此来推动LED等新照明产品的发展。为了推广应用新能源汽车，美国、欧盟和日本都出台了新能源法，不断提高汽车能耗标准和排放标准，以此来限制传统汽车的生产，鼓励企业生产新能源汽车。这些对传统产品的限制政策很大程度上起到了强制淘汰旧产品，推广新产品的作用。

(三)人才建设政策

人才的作用体现在战略性新兴产业的所有环节上。人才建设政策就是政府通过相应的政策措施，通过培养或引进等方式建设一支战略性新兴产业人才队伍。人才建设政策主要包括人才引进政策、人才培养政策、人才使用政策以及人才环境政策。

1.人才引进政策

鉴于人才特别是高层次人才对培育发展战略性新兴产业的决定性作用，全球战略性新兴产业的竞争首先就是人才争夺战。通过人才引进政策，能在较短时间内实现战略性新兴产业的突破。例如，无锡市当初通过人才引进计划引进了归国博士施正荣，培育出了我国光伏产业的龙头企业——无锡尚德，并迅速在光伏产业上实现了布局、发展和壮大。

2.人才培养政策

人才引进只能解一时之渴，只能治标、不能治本，只有在引进人才的同时，下大力气加紧培养各类人才，才能建立突破战略性新兴产业人才瓶颈的长效机制。我国在引进高层次创新人才时，应充分利用这些高层次人才和团队通过“传、帮、带”等形式，迅速培育一批本土创新人才。与此同时，可以通过在高校、科研机构以及职业技术学校设立战略性新兴产业相关专业、硕博点以及博士工作站，培养一大批战略性新兴产业急需的各类人才。

3.人才环境政策

要想“引凤”，就必须要先“筑巢”。是否能吸引和留住人才，在很大程度上取决于当地是否有良好的人才发展环境。要想通过吸引和留住一批战略性新兴产业人才，就必须进一步完善有关的政策和措施，优化人才成长、流动和发挥作用的环境，建立协调机制，用活、用好、用足、用实各类人才尤其是战略性新兴产业急需人才。

(四)金融支持政策

金融是现代产业和经济发展的“血液”。战略性新兴产业孕育发展过程中面临投入巨大和社会资本处于避险天性不愿投入的双重困境，只有进行巧妙的金融制度安排和政策设计，才能针对性破解战略性新兴产业面临的资金困境，引导各路资金“滋润”产业发展的“干涸河流”。一般来说，金融支持政策主要包括信贷支持政策、风险投资政策以及多层次资本市场政策等［8］。

1.信贷支持政策

在我国，银行信贷是企业融资最为重要的途径之一。但银行等金融机构往往对战略性新兴产业进行信贷支持有所顾虑，这就需要政府通过制定相应的信贷支持政策，引导银行创新信贷体制机制，加大对战略性新兴产业企业的信贷支持力度。例如，绍兴银监局规定，绍兴的银行机构必须建立战略性新兴产业专营支行，法人银行业金融机构对战略性新兴产业专营机构应配强配足领导管理力量，扩大授信权限并实行单独考核。非法人银行业金融机构应设置金融服务“绿色通道”，对重大战略性新兴产业项目实行“行长负责制”并及时启动“一事一议”程序等。

2.风险投资政策

国内外发展战略性新兴产业的经验表明，在新兴产业发展初期，创业风险投资往往起着不可替代的作用。首先，政府应出资设立“战略性新兴产业风险投资引导基金”，充当“第一位天使”，引导风险投资等社会资金投向战略性新兴产业领域。其次，政府应加紧制定风险投资有关税收优惠、风险补贴、退出机制等政策，改善风险投资机构发展的市场环境。

3.多层次资本市场政策

资本市场是企业进行直接融资的主要渠道，但战略性新兴产业的企业大部分是科技型中小企业，很难达到发行股票和债券进行融资的准入门槛，需要政府通过制定相关政策，建立完善多层次资本市场。西方发达国家经验表明，创业板市场、场外交易市场、中小企业集合债券等市场在支持科技型中小企业发展中具有重要作用，我们应通过制定相应政策，大力发展这几类市场。

(五)财税扶持政策

财政政策作为政府调控宏观经济最为重要的政策工具之一，在扶持战略性新兴产业发展中发挥着越来越重要的作用。从具体的扶持手段来看，财税扶持政策包括财政投入政策、财政补贴政策、税收优惠政策三大类。

1.财政投入政策

财政投入政策是政府通过“有形的手”以政策法规来调控资金的投入方向。战略性新兴产业目前还处于产业发展的幼稚期，资金投入具有较高的风险，社会资金往往在发展初期抱有较强的“观望”心态，财政投入政策强烈的信号导向作用有利于打破这种“观望”心态，引导社会资金投入到战略性新兴产业中，使战略性新兴产业的发展获得充足的资金来源。战略性新兴产业财政投入政策可以通过设立战略性新兴产业专项发展资金等方式进行投入等。

2.财政补贴政策

财政补贴是政府向微观经济主体无偿转移收入的一种活动，而且大多是对企业这一主体进行补贴。在战略性新兴产业发展初期，由于技术和生产工艺的不成熟，产品成本居高不下，同时由于新产品尚未能完全开拓市场，需求总量也相对较小，两方面的因素导致战略性新兴产业企业在发展初期不能或只能获取少额的利润，企业在短期内缺乏投资战略性新兴产业的动力。对战略性新兴产业发展初期的企业进行财政补贴，有利于弥补企业在发展初期所承担的亏损，帮助其度过“生存期”。

3.税收优惠政策

税收政策由于具有普适性，对战略性新兴产业的引导促进作用最为直接，是政府扶持战略性新兴产业发展最为有力的政策扶持之一。税收优惠政策主要包括税收豁免政策、纳税抵扣政策、优惠税率政策、延期纳税政策、盈亏相抵政策、加速折旧政策以及优惠退税政策等。

六、结语

战略性新兴产业作为全球竞相发展的新兴事物，其发展规律和特征有待进一步的观察和研究，但从产业发展的一般规律来认识战略性新兴产业在理论上也是可行的。战略性新兴产业最突出的规律是技术创新和市场需求的双头螺旋促进关系，因此我们在设计和制定产业扶持政策时必须要充分考虑这一客观规律。本文据此提出了战略性新兴产业促进政策体系框架和具体政策措施，具有一定的科学性和合理性。但由于产业政策体系涉及面非常广，在设计政策体系时如何做到既避免“空大全”，又力求全面到位是最难把握的地方，各项政策如何细化和落实值得各地各部门进一步研究。

［1］中华人民共和国国务院.关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定［Z］.北京:国务院，2010.

［2］李 奎，陈丽佳.广东战略性新兴产业促进政策研究［M］.广州:华南理工大学出版社，2011.1-70.

［3］王 勇.战略性新兴产业简述［M］.北京:世界图书出版公司，2010.1-50.

［4］D Mowery，N Rosenberg.The Influence of Market Demand upon Innovation［J］.Research Policy，1979，8:102-153.

［5］宋 刚，唐 蔷，陈 锐等.复杂性科学视野下的科技创新［J］.科学对社会的影响，2008，(1):23-26.

［6］郭铁成.从新兴产业的规律出发制定有效政策［N］.科技日报，2010-05-09.

［7］迈克尔·波特.竞争战略［M］.北京:华夏出版社，2005.35-49.

［8］辜胜阻.战略性新兴产业需要技术和金融创新两轮驱动［N］.中国经济时报，2010-07-20.