城镇密集地区政府合作型跨境区域治理研究——以大珠三角西岸地区为例

◎ 马学广

城镇密集地区政府合作型跨境区域治理研究
——以大珠三角西岸地区为例

◎ 马学广

在当代中国地方政府主导型市场经济发展背景下，促进区域政府合作是实现区域一体化的理性选择。大珠三角西岸地区“一国两制”背景下的跨境治理过程中，政府干预型协调模式的应用是弥补市场制度供给不足的一种必然选择。本文梳理了澳门与珠西地区从民间自发经贸合作到政府主导下的制度性协作的渐进发展过程，考察了大珠西地区跨境治理在组织架构、制度架构、规划指引和空间平台等方面的主要构成特征，指出了存在的主要问题和缺陷，并从制度、组织、规划、经济和设施等五个方面提出了区域整合的策略，以期在现有合作基础上建立起更大范围、更高层次、更加规范化的合作关系，来推动大珠西地区跨境区域治理机制进一步走向成熟。

政府合作 区域治理 大珠三角西岸地区

在当代中国地方政府主导型市场经济发展背景下，促进区域政府合作是在现行体制下实现区域一体化的理性选择[1]。改革开放以来，我国地方政府间关系已经由单一性走向多样性，由垂直联系为主发展为横向联系为主，由冷到热[2]。政府扮演区域治理过程中的重要角色是中国区域治理模式最具有代表性的特征，所关注的焦点都只是着重在政府间的合作与协调关系，而非涉及公私部门的合作与水平的政策网络结构[3]。而国际上普遍倡导的“区域治理”机制在通过地方政府间通过协商、签订协议和立法规范而建立起互惠合作的伙伴关系的同时，更加强调企业组织、民间社团等多元利益主体的参与和多渠道资源的投入与整合[4-6]。随着市场经济和市民社会的进一步发展，中国区域治理中的政府间关系正逐步消解高度一体化的传统集权体制，形成多中心治理、彼此合作和相互依存的新型政府间关系网络格局[7-8]。其主要特征表现为：首先，在区域一体化的大趋势下，各级地方政府都意识到区域整体协调发展的重要性，都积极参与到所在区域各种形式的政府间合作甚至跨区域政府间合作中。其次，制度层面的整合普遍开展并不断升级。一方面表现为城市政府联合体和区域经贸协调会等为代表的政府间合作机构和政府高层首脑会晤机制的普遍建立[9]，另一方面是合作协议、宣言和共识等多种形式的地方政府间合作契约协议制度的普遍推广[10-11]。

本文以大珠三角西岸地区为例①，探讨城镇密集地区以政府合作为主要推动力的跨境区域治理的历程、架构、问题和策略。随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年》（下文简称《纲要》）的实施、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（下文简称CEPA）的落实、《粤澳合作框架协议》的施行以及港珠澳大桥的建设，珠西地区将成为广东省新一轮经济发展潜力最大的区域，澳门与珠西地区的协调发展对于拓展大珠三角发展腹地、平衡广东省区域发展差异以及促进中国—东盟的合作具有重要意义。

一、大珠三角西岸地区跨境治理发展历程

大珠三角西岸地区社会经济合作由来已久，澳门开埠后即作为东西方贸易的中转站。回归之前，澳门与珠西地区的生产合作表现为民间自发性特征，政府间的沟通与交流较少，合作形式为以企业为纽带、以比较优势为基础的功能性整合。回归之后，澳门与珠西地区合作呈现出以政府协调与市场导向相结合的特征，其经济融合经历了一个由非正式一体化向正式一体化演变的发展过程，其推动力也由最初的市场推动企业主导向市场和政府相配合的模式转变。

（一）改革开放前，大珠三角西岸地区以民间社会文化往来为主的区域合作形式

1535年开埠后，澳门逐渐成为东西方贸易的中转站和远东最著名的国际商埠，我国南方各省的出口产品皆须先取道珠西地区，然后到达澳门转口，石岐、小榄、前山、江门、香洲等地因商业的繁荣而成为集镇。鸦片战争后，广州、香港、澳门、江门等城市先后开放为通商口岸刺激了珠西地区的经济发展，在澳门因航运优势丧失而趋于衰落之后，香港逐渐取代了它在珠西地区的地位，成为南北货运和贸易的中继港。新中国成立后，西方限制我国与海外的物资流通，粤澳两地居民自由往来的历史传统逐渐终止，粤澳官方往来和社会文化联系极少，直到“文化大革命”后期才渐渐恢复[12]。而珠西地区从原先小范围的参与国际贸易与交流走向对外封闭对内自给自足的发展模式，直到改革开放之初仍以农业生产为主，形成了联系松散的珠三角西岸城镇体系[13]。

（二）改革开放至澳门回归前，大珠三角西岸地区的民间市场化经贸合作

1978年后，改革开放政策的实施重启了粤澳两地民间的社会文化和经济往来，大珠西地区跨境合作主要在经济领域展开，合作内容以招商引资和项目洽谈为主。澳门回归前，大珠西地区跨境经济合作主要在互惠互利的基础上由民间自发地推动，两地政府之间共同发展的合作意识和自觉互动行为很少，但两地经贸往来不断密切，形成了以劳动密集型制造业为主体的、“前店后厂”式的产业合作关系[14]，特点是产业间垂直分工多而水平分工少，零星合作与行业合作多而官方参与的策略联盟性合作少，劳动密集型的第二产业合作多而资金技术密集型的生产性服务业合作少②。但这种经济合作模式都是各城市和港澳资本的单线联系，凭借的是各城市自身的亲缘、血缘或地缘联系，珠三角各城市之间的联系并不紧密，相互之间在发展上也缺乏协调。改革开放以来，大珠西地区经济合作虽然已从互通有无式的贸易往来发展到生产领域的资金、技术、人才、信息的互补合作，但总体上仍属民间的分散性合作，层次较低且结合程度不高，两地优势未能充分发挥和互补。

（三）澳门回归以来，大珠三角西岸地区日趋紧密的规范化制度性合作

1999年澳门回归后，“一国两制”政策的施行将大珠西地区的合作治理推进到一个新的阶段，粤澳关系从不同国家治理下的对外关系变为在中央人民政府统一领导下的不同体制地区的国内关系。“一国两制”框架下的粤澳两地关系的发展不再仅限于区域经济关系，而更多的表现为区域行政关系[15]。粤澳合作由民间上升为政府间合作，从早期的贸易为主逐步扩展到投资、旅游、基建等诸多领域。澳门特区政府始终遵循“远交近融”的发展思路，把巩固和拓展对外合作关系特别是加强粤澳合作作为施政重点之一。2003年以来，CEPA及其补充协定的签署为粤澳合作提供了制度保障，为澳门产品进入内地市场提供了机遇，为粤港澳联手打造世界生产商贸中心奠定了基础。2011年《粤澳合作框架协议》的签署为粤澳双方共同打造世界级新经济区域提供了制度保障。大珠西地区经贸合作逐渐从以工业投资为主的“前店后厂”向工业、服务业全面发展的“厂店合一”阶段转变。粤澳合作组织架构从粤澳合作联络小组会议升级到粤澳合作联席会议制度的转变推动着粤澳合作层面由局部合作向“一国两制”框架下由政府间多方位合作转变，粤澳合作逐步进入规范化和制度化轨道。

表1 澳门回归前后大珠三角西岸地区区域治理形式的变化

（四）小结

珠三角地区经过最近30年的高速发展而遭遇到土地、资源、环境、人口等“四个难以为继”的瓶颈，加工贸易业在2008年全球金融海啸中遭受重创，“双转型”压力迫使珠三角地区重新反思发展路径问题。随着《纲要》和CEPA的实施，珠西地区的交通、区位、环境等昔日劣势正逐渐转变为优势,而其内在的文化底蕴、人文环境等也将成为珠三角新阶段发展的沃土，孕育着全新的机遇。

二、大珠三角西岸地区跨境治理的基本架构

建立更大范围、更高层次的合作关系是粤澳双方适应日趋激烈的区域竞争需要的重要途径，粤澳合作在澳门回归以来取得了较大进展，经历了从弱到强、从分散合作到搭建平台、从低度依赖到深度整合的渐进过程。粤澳合作建立起了政府间定期对话机制，逐渐由自发性的民间合作上升为制度化的政府主导和全面推动阶段，由民间自发形式发展到由政府机构、半官方机构和民间机构结合的多领域、多层次、多渠道、多种形式的协调合作。

（一）大珠三角西岸地区跨境治理的组织架构

传统的政府间合作以具有隶属关系的纵向合作为主，政府间横向关系更多地表现为相互竞争。地方政府为了解决共同面临的治理问题而通过制订协议或设立委员会等形式而结成城市间双边或多边合作关系，以提供和协调更大范围的公共服务，解决垃圾处理、环境污染和公共交通等跨区域问题。珠西地区与澳门的合作目前没有专门的协调机构，而是依附于粤澳合作的联席会议架构。领导人联席会议和专责工作组相结合是大珠西地区跨境区域治理的组织特征（图1），而粤澳合作联席会议是指导粤澳关系发展的最高层政府间对话机制。

图1 粤澳合作组织制度的演变

澳门回归之后，粤澳合作从最初建立联系到成立联络小组，再到建立联席会议制度，合作机制日趋成熟，合作平台不断完善。澳门回归后的前三年，采取粤澳高层会晤制度来协调粤澳共通事务，主要工作通过粤澳合作联络小组展开，下设经贸、旅游、基建交通和环保合作四个专责小组以及多个下级专项小组，粤澳联络小组每年轮流在广东和澳门举行不少于一次的全体会议。2003年，“粤澳高层会晤制度”升格为粤澳合作联席会议制度，粤澳合作联席会议成立联络办公室作为常设机构，下设若干项目专责小组，范围基本涵盖了供水、服务业、生态环保、科技教育、食品安全、跨界交通、中医药产业、珠澳合作等领域（表2）。专责小组之下还可以根据具体合作内容及项目的需要再分设相应的专项工作小组。

为了加强澳门与珠海市的合作，两地于2008年在粤澳合作联席会议的框架下成立了珠澳合作专责小组，以建立政府间直接沟通联系机制并深化两地事务性交流与合作。珠澳合作专责小组下设珠澳跨境工业区转型升级、珠澳城市规划与跨境交通、珠澳口岸通关合作等三个工作小组（另拟增设珠澳环境保护合作工作小组）。2010年的珠澳合作专责小组提出以港珠澳大桥建设和横琴新区开发为动力，努力在重点区域、经贸、跨境基础设施建设、合作机制四个方面开创新局面，并着手对界河-鸭涌河-开展合作治理。

（二）大珠三角西岸地区跨境治理的制度架构

澳门回归十多年来，CEPA及其一系列补充协定的签署标志着澳门与珠西地区的一体化从基于市场导向的非正式一体化正式过渡到基于制度化的经济一体化，从“功能性融合”转向“功能融合与制度融合”相结合③。粤澳在经贸往来、民生合作、跨境基建、落实CEPA协定等方面不断取得丰硕成果，粤澳两地已经形成了宽领域、多层次、优势互补的合作格局，而政府间合作协议是两地合作的重要形式和主要成果。政府间协议是实现合作和解决争端的最为重要的区域法治协调机制之一，它是若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议、章程或合同，将资源在地区之间共享、交换或重新分配组合，以获得最大的经济效益和社会效益的活动[16]。粤澳政府2004年以来已经签署了20余项合作协议（表3），为大珠西地区的合作治理提供了规范的制度框架。

表2 粤澳合作联席会议下的专责小组

2008年以来，江门、珠海等地政府部门先后与澳门特区政府签订了旅游、检疫等方面的合作协议，大珠西地区一体化进程不断加快。2011年3月，为有效贯彻落实《纲要》，粤澳两地政府签署了《粤澳合作框架协议》，在“科学发展，先行先试”的原则指引下探索区域合作的新模式。

（三）大珠三角西岸地区跨境治理的规划指引

系统而又具有高度前瞻性的规划设计是实现区域治理的重要前提。《纲要》和《横琴总体发展规划》的出台，将粤澳合作纳入了区域经济发展规划并提升到国家战略层面。《纲要》从推进重大基础设施衔接、加强产业合作、共建优质生活圈和创新合作方式等方面支持港澳发展，《横琴总体发展规划》则把横琴定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。粤澳两地将全力促进上述国家战略的贯彻落实，大胆探索“先行先试”的安排，促进粤澳合作层次实现更大幅度的提升。我国首个跨不同制度边界的空间协调研究——《大珠三角城镇群规划研究》明确提出，澳门要成为世界上最具吸引力的旅游休闲中心和区域性商贸服务平台，而珠西地区则要以生态保护为主导，在规划、交通、产业、环保、科技、应急处理、港澳合作、服务粤西等方面开展紧密合作，全面提高区域发展水平和整体竞争力。因此，规划计划的制定为大珠西地区的发展提供了方向指引。

表3 粤澳政府合作的部分专项协议

（四）大珠三角西岸地区跨境治理的空间平台

区域治理政策和行动的落实需要特定的空间平台，大珠西地区合作治理的空间平台主要是珠澳跨境工业区、横琴新区等跨境邻接地区和以港珠澳大桥为代表的跨境基建项目。珠澳跨境工业区是我国首个跨境工业区，以发展工业为主，兼具物流、中转贸易、商品展销等功能，是CEPA协议下粤澳经济融合的产物和主要载体。《纲要》要求以“先行先试”的精神探索建立与澳门的长期交流合作机制，形成“澳珠同城化都市区”，打造珠三角的另一空间增长极，带动珠三角西岸地区的发展。而横琴岛的合作开发则对粤澳合作具有更为重大的意义，横琴岛的开发通过创新合作机制与管理模式，共同打造跨界合作创新区，有利于弥补澳门土地资源有限和劳动力相对短缺的不足，有利于促进澳门经济适度多元化发展。在大型交通基建项目合作方面，港珠澳大桥的兴建将使珠西地区的交通地位大幅提升，而珠西线高速公路和广珠城际快速轨道交通等项目建设都加速形成澳门与珠西地区优势互补、分工合作、共同发展的格局。

三、大珠三角西岸地区跨境治理的困境和问题

澳门回归以来，政府主导下的区域合作成绩显著，但仍然存在不少问题，经济合作的紧密程度滞后于两地经济发展的需求，大珠西地区区域治理机制尚需加以调整和完善。

（一）大珠三角西岸地区经济合作起点低、层次低，龙头带动能力弱

大珠西地区的合作始于民间经济交往合作，以珠西地区提供澳门民众日常生活品的民间合作为主，带有较大的自发性和分散性，产业分工和协作的层次较低，合作范围狭窄，远未达到结构性合作和经济整合的高级合作阶段。澳资在珠西地区的项目通常是投资少、见效快、附加值低的劳动密集传统加工制造型企业，高精尖技术项目很少，限制了合作双方对对方的市场、科技、人才、信息等优势的充分利用。澳门以中小企业为主，以旅游博彩业为支柱的产业结构对强调以发展高新技术产业为核心的珠西地区其辐射作用具有很大的局限性，直接影响了双方合作的广度与深度。

（二）大珠三角西岸地区“一国两制”框架下的区域经济深度融合难度较大

首先，珠澳两地的政治经济制度差异使珠澳经济在总体思路上的衔接存在现实障碍。澳门的自由港经济决定其政府对经济影响力较弱，加之缺乏中长期发展规划和策略，因而使经济调整和转型期发展方向与定位不明确。其次，“一国两制”政策因素使自由贸易区的形成受到限制。澳门是世界为数有限的高度开放的自由经济体，而珠西地区则正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中，两地在差异化管理体制背景下的跨境融合与合作尚需进一步磨合。

（三）大珠三角西岸地区合作组织方面的问题

有效的地方政府合作需要完善的、科学合理的组织机构作为保障。首先，当前政府间的合作组织大多采取高层领导磋商的会议制度与单项合作机制和组织的松散形式，但没有形成一套完善的制度和科学化的合作协调体系，一旦领导被调动就可能使合作机制失效。其次，地级市政府缺乏充分的直接对话平台。大珠西地区区域治理中的参与主体主要是省级政府部门和澳门特别行政区的对等部门，而与澳门有直接事务往来关系的各地级政府却无法直接参与其中，降低了区域治理的效率。第三，缺乏社会参与的渠道。政府在目前的大珠西地区治理机制中发挥了主导性的作用，但区域治理不能仅仅依靠地方政府的推动，还需要公民、私人部门以及非营利组织等社会力量的介入，从而形成网络化区域合作治理的态势。

（四）大珠三角西岸地区合作制度方面的问题

在形式上，政府间合作的内容大多是以“协议”、“备忘录”等形式发布，并没有上升到法律的层面，导致合作各方的权益得不到有效的保障；在内容上，合作协议的条款内容具有很强的宣言性特征，缺乏法律上的权利义务规定，缺乏相关的责任条款和惩罚机制；在执行上，缺乏专门的执法机构和协调机构，削弱了协议的法律拘束力和执行力，进而影响了协议的实施效果；在实施保障上，缺乏有效的激励约束机制、利益协商机制、争端解决机制等。目前来看，大珠西地区政府间合作协议的主要作用在于探讨和建议，协议的落实取决于双方的自愿行动，这种非制度化的形式在涉及到实质利益竞争时往往由于分歧太大而无法协调。

（五）大珠三角西岸地区区域协调的经济手段尚不健全

区域协调除行政协商、法律规范外，还需要经济手段的运用。制度环境的差异导致大珠西地区经济协调机制的建立无论是政府层面还是市场层面均有较大难度，诸如环境污染的责任界定问题、上游生态环境保护的补偿机制等问题由于经济手段的缺乏而一直未能建立。一些诸如区域发展基金、结构基金等经济协调手段也尚未建立，区域协调缺乏资金支持，许多事务停留在口头或书面协议上，导致诸多政策流于形式而无法切实施行。

（六）大珠三角西岸地区区域合作模式需要升级

珠西地区的经济发展在传统的“前店后厂”合作模式下受到较大限制，港澳制造业的转移缓解了提高技术水平的压力，却延长了劳动密集型产品的生命周期，客观上阻碍了珠西地区产业升级和高技术产业的发展。因此，在大珠西地区区域合作模式中迫切需要从“前店后厂”向“结构性、整体性合作关系”转变，从“低层次垂直分工的要素简单互补”向“水平、垂直型分工并重的全面优势要素互补的多元化、规范化分工合作”转变[17]，以提高两地经济素质和经济实力，增强抗风险能力。

四、大珠三角西岸地区跨境治理的策略

推进大珠西地区社会经济合作的不断深入，关键是要从体制上入手，建立起科学、合理、高效的协调机制，加强信息交流，实现澳门与珠西地区的互利共赢。

（一）制度层面的区域整合

制度层面的整合是推动区域经济一体化的关键，合理的制度安排有利于降低系统内的交易成本。首先，区域合作制度的建立。在区域合作过程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须要有制度性的合作规则来保证。有必要制订各地共同遵守的区域公约，促进达成对地方政府和经济主体具有约束力的经济合作框架协议。同时，建立相应的监管和仲裁机制，保障框架协议的实施。其次，实施区域利益共享和利益补偿机制，建立规范的财政转移制度，通过调整产业政策，利用不同区域的发展优势，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享。同时，建立区域共同发展基金制度，为扶持落后地区发展、区域共享的公共服务设施、环境设施、基础设施建设等筹集资金。

（二）组织层面的区域整合

推动区域协作性公共管理体制平台的建立，要有一个完善的组织管理机构和操作机制来保证区域一体化政策措施的有效执行、监督和评估以及政策实施过程中的争端处理[18]。首先，进一步完善行政契约保障，健全区域内政府合作的监督体制，其具体措施是引入行政契约的责任条款和争端解决机制。其次，建立政府间信息资源共享体制。有计划、有组织的进行系统的区域信息资源开发，以便于企业组织和社会公众更有效的获取各种经济信息。第三，建立更加有效的城市间对话平台，将目前粤澳高层领导会晤-专责小组（专项小组）执行的双层交流制度扩充为粤澳高层领导会晤-珠西澳门高层领导会晤-专责小组（专项小组）的三层交流制度，赋予珠西各市与澳门政府间直接对话的权利。第四，完善公众参与制度和形式。大珠西地区目前的区域合作还不是真正意义上的区域治理，区域政策的制定与执行过程完全是由政府主导并由具体政府职能部门来完成的，缺乏非政府组织或私人部门的参与。因此，需要充分调动私人部门和非政府组织等在区域合作中的参与积极性，以提高区域决策的代表性和实施效率。一方面要建立和完善公民参与机制，既要从法律上确定公众参与公共行政的合法性，又要从制度和程序上保障公众参与权力的实现。另一方面，推动其他治理组织的参与。可以考虑先行试点成立两类区域性社会组织，一是研究咨询类组织，包括建立专家学者为主体的咨询委员会，对重大规划及重大事项提供咨询；二是建立跨区域的同业、行业协会，为大珠西地区的企业和居民提供顺畅的信息渠道和充足的社会经济信息。

（三）规划层面的区域整合

依托横琴开发，构建珠澳区域发展新高地。要实现《纲要》提出的要求，关键在于培育珠（海）澳（门）都会区。首先，以港珠澳大桥建设为契机，推进珠澳协同发展，让珠海能够发挥起支撑澳门适度多元化发展的关键作用，同时借助澳门的经济势能和国际化窗口的优势，提升珠海城市地位，珠澳共同承担起带动珠西地区发展的任务。其次，共同建设珠澳都市区十字门CBD，打造成具备国际水准的未来横琴新区中心区和珠海新城市中心，并以此启动横琴开发。第三，加快横琴开发，建设商务服务基地和区域创新平台，形成珠江口西岸地区新的增长极。第四，在适度发展临港产业的同时，打造以横琴岛为核心的“泛珠三角”区域商贸、会展、旅游平台，使之成为具有国际影响的休闲旅游胜地和区域性生活服务中心，带动珠三角西岸和粤西沿海地区的发展。

（四）经济层面的区域整合

加快珠西地区产业升级，推动澳门经济多元化。城市间合作应采取政府推动与市场主导相结合的原则，促进生产要素在城市间的自由流动。大珠西地区目前集聚水平不高，缺乏发展龙头，珠海和澳门的经济总量和辐射能力与带动西岸地区发展的要求尚有一定差距。但是，《纲要》明确了珠海作为珠江口西岸核心城市的战略地位，赋予其带动珠西地区协同发展的重任。于是，珠海市委、市政府提出了“模式引领（走建设生态文明发展道路）、实力带动（切实提高经济实力和城市综合竞争力）和功能辐射（加快建设区域性交通枢纽、产业基地和服务中心）”的珠江口西岸核心城市建设规划。因此，应以珠澳同城化为契机，加快推动珠海与澳门在基建对接、通关便利、产业合作、服务一体化方面的合作，共同打造珠江口西岸优质生活圈。同时，加快建设粤澳合作机制的创新区和珠西城市服务区，为珠西地区承接港澳产业转移和产业升级提供平台。

（五）设施层面的区域整合

实施区域一体化策略，加强跨境跨界地区基础设施合作，推进大珠西地区城际基础设施共建共享。首先，形成沟通国内外的现代化交通、通讯设施网络，包括以澳门机场和珠海机场联动的国际国内航空网络；以珠海港为龙头，澳门、中山、江门等中小港口为配套的港口群；以广珠高速公路为骨干的陆路交通体系；粤澳两地信息网联网，再通过建设联结中国西南地区的高速公路。这样，粤澳合作就具备了更完善的交通和通讯条件。其次，统筹协调和推进西岸城市在资源能源、环保、电力、信息等网络系统建设，实现产业同步、市场同体、交通同管、电力同网、信息同享、环保同治。第三，以港珠澳大桥的建设为契机，加快以交通为重点的基础设施建设，发挥珠海作为珠西地区与港澳联系的桥梁和纽带作用。第四，推进城市邻接地区的规划和建设衔接，除了目前已开展的供水、交通和通信一体化之外，还需要加强跨界轨道、高速公路等交通设施无缝衔接以促进生产要素高效流动。

五、结论

总体而言，大珠西地区的区域治理在澳门回归以来取得了重大进展。本文在对大珠西地区跨境治理的发展历程中，总结了澳门与珠西地区从民间自发合作到政府制度性协作、从分散合作到搭建平台、从低度依赖到深度整合的渐进过程，而这一过程还将继续在日趋激烈的区域竞争环境中深化下去。同时，大珠西地区的跨境治理已经在组织架构、制度架构、规划指引和空间平台等方面取得了较大的成就。但由于两地特殊的“一国两制”的制度架构的存在，以及两地相对较弱的经济发展基础、相对松散的历史经贸联系以及跨境治理架构中存在诸多有待完善的缺陷，大珠西地区跨境治理机制尚需进一步完善。于是，本文从制度、组织、规划、经济和设施等五个方面提出了区域整合的策略，以期在现有合作基础上进一步优势互补和整合资源，建立起更大范围、更高层次的合作关系。

总之，在“一国两制”背景下的跨境治理过程中，必须借助于政府干预型协调模式，这既是发展政府主导型市场经济的需要也是弥补市场制度供给不足的一种必然选择。大珠西地区的区域治理既要解决当前存在的主要问题而又要规避可能存在的风险，其必然选择是加快市场经济成长步伐，建立政府干预、市场协调与民间协作之间的治理平台，通过双方关系和合作成果的制度化来推动跨境区域治理机制走向成熟。

注释：

①大珠江三角洲地区指的是包含香港、澳门和珠三角地区在内的区域.大珠三角西岸地区指的是包含珠三角西岸地区(指珠海、中山和江门三市)和澳门在内的区域,本文内文中亦简称“大珠西地区”.

②广东省城乡规划设计研究院.大珠三角城镇群协调发展规划研究:协调机制与近期重点协调工作建议之第二子专题——大珠三角城镇群协调机制研究.2007年2月.

③北京大学.大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究:城镇群总体发展战略之第四子专题:大珠江三角洲城镇群内外经济联系.2007年2月.

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Study on Regional Governance across Boundaries by Inter-governmental Cooperation in Urban Agglomeration: A Case Study of the West Bank of the Greater Pearl River Delta

Ma Xueguang

Under the context of government-oriented market economy, it is a reasonable choice to encourage inter-governmental cooperation in order to promote regional integration. The regional coordination pattern of government intervention is a necessary method to cope with market inefficiency. The paper reviews the progressive development process from spontaneous financial and trading cooperation to institutionalized government-oriented cooperation between Macau and the West Bank of the Greater Pearl River Delta, investigates the characters of organization framework, institution framework, planning guideline and spatial platform, points out their main problems and drawbacks before bringing forward some regional integration strategies on institution, organization, planning, economy and infrastructure to construct a standardized cooperation relation of greater range and higher level.

inter-governmental cooperation; cross-boundary; regional governance; West Bank of the Greater Pearl River Delta (WB-GPRD)

F127

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.05.010

马学广，博士，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院助理研究员, 从事城市与区域治理研究。

（责任编辑：卢小文）

国家自然科学基金重点项目(40830747)、国家自然科学基金青年科学基金项目(41001091)资助。