地铁经济中的公私合作——北京地铁4号线项目的运营、经验和意义

◎ 赵先立 李子君

地铁经济中的公私合作
——北京地铁4号线项目的运营、经验和意义

◎ 赵先立 李子君

北京地铁4号线项目是我国轨道交通领域首先采用公私合作投融资模式建设并获得成功的基础设施项目，该项目降低了政府投资风险，引入了市场竞争机制，取得了良好的经济效益和社会效益。本文重点分析了北京地铁4号线公私合作项目投融资模式的运作思路、程序、成本收益、创新性以及存在问题，以求为未来我国城市基础设施建设的投融资运作提供一定的经验和借鉴意义。

北京地铁4号线 投融资模式 公私合作

一、引言

城市轨道交通作为基础设施的重要组成部分，其发展推动了人口、产业等资源和经济活动在地理上的集中，这种集中又带来了新产业发展和沿线土地的开发，使城市布局合理，市民生活便利，进一步促进基础设施降低单位服务成本，提高其利用效率，形成良性循环。2001年北京申奥成功后，北京市政府决定大力发展轨道交通，明确了新建200公里城市轨道交通，总投资达600亿元的投资任务，2003年11月，原北京地铁集团公司改组成立了北京市基础设施投资有限公司（以下简称京投公司），北京市轨道交通建设管理公司（以下简称建管公司）和北京地铁运营有限公司（以下简称运营公司），京投公司主要承担地铁的投融资和资本运营，前期规划及线网管理等任务，它作为北京轨道交通的业主，委托建管公司建设轨道交通新线项目，建成后委托运营公司进行线路的运营。这一系列举措实现了北京地铁“一体化”经营模式向“三分开”模式的转变，并且逐步形成了“政府主导、市区共建、多元化运作、多渠道筹资”的原则筹集轨道交通建设资金的新模式。鉴于上述背景，本文选取北京地铁4号线的“公私合作”投融资模式作为研究对象，通过实例分析来为我国城市轨道交通的融资、建设和运营探寻可行性路径和提供有借鉴意义的参考。

二、公私合作项目融资模式的理论基础

（一）公私合作模式的定义

公私合作的英文简称为PPP，即Public-Private-Partnership。世界各国目前对公私合作模式并没有统一的定义，本文综合了各权威机构的定义认为：公私合作模式是指政府、私人营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与其单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是要通过对项目的扶持，实现参与合作各方的利益，同时共同承担责任和融资风险。可见，公私合作的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。

（二） 公私合作模式的内涵

从公私合作模式的定义和基本特征看，主要包括以下四个方面的内涵：

1. 项目融资模式的创新

公私合作融资模式以项目为主体，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资，与项目投资人或发起人的资信无关。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益补偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

2. 社会资本全程参与降低投资风险

公私合作始于项目的确认和可行性研究阶段，政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。社会资本全程参与项目的确认、技术方案设计等项目前期工作降低了民营企业的投资风险，而且能充分借鉴社会资本的管理方法，引进先进技术。社会资本的赢利性还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率。

3. 项目参与各方实现双赢或多赢

一方面政府改变以往基础设施建设中投资、执行和监督三位一体的管理模式。作为项目发起人和参与者，政府充分借助于私营企业的资金技术优势更好地完成项目。通过组建公私合作项目，公司执行项目的融资并承担风险，有利于转变政府角色，降低腐败导致的效率低下、工程质量差等弊端。另一方面公私合作模式中社会资本通过享受税收优惠、贷款担保、土地优先开发权等，保证了社会资本有利可图。

（三）公私合作模式的分类

由于公私合作投融资模式在全世界范围内目前还没有统一的定义，其分类方法也不尽相同，根据世界银行、联合国培训研究院、欧盟委员会和加拿大国家委员会的分类，结合我国国情，我国学者主要把公私合作模式分为外包类、特许经营类和私有化类三个层次。

1. 外包类

外包类公私合作项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类公私合作项目中，私人部门承担的风险相对较小。

2. 特许经营类

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

3. 私有化类

私有化类公私合作项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费来收回投资并实现利润。由于私有化类公私合作项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类项目中承担的风险最大。

三、北京地铁4号线公私合作投融资模式运作程序

（一）北京市轨道交通发展概况

1. 北京市轨道交通建设进入高峰期

北京自成功申办奥运会以来轨道交通建设进入高峰期，按相关规划，2007年至2015年需要新建15条线路。2008年前建成地铁5号线、10号线一期和轨道交通机场线，新增运营里程84公里。2008年至2012年年底建设地铁4、6、7、8、9、10、14、15号线一期和亦庄线，新增运营里程221公里。2012年至2015年年底，建设完成地铁15号线二期和大兴线、房山线、门头沟线和昌平线，新增运营里程142公里。

2. 资金需求量巨大

根据相关规划，从2007年至2015年，全部15条新线总建设投资约为1700亿元，平均单公里3.8亿元，年均建设投资170亿元，高峰投资期间达到每年建设投资 210亿元以上，资金需求量巨大。根据国外发展轨道交通的经验，一个城市可用GDP的1%作为长时期(10年以上)发展轨道交通基础设施的投资。按照这一比例，参照北京市的GDP和财政收入（见图1和图2），当前北京市的资金缺口高达数百亿元。

图1 北京市2006年至2011年GDP

图2 北京市2006年至2011年财政收入

（二）北京地铁4号线公私合作投融资模式运作程序

北京新建城市轨道交通项目中，地铁4号线是一条重要的交通主干线，是国内轨道交通领域第一个采取“公私合作”的特许经营方式进行市场化运作的基础设施项目。地铁4号线是贯穿城区南北的一条交通主干线。线路南起丰台区马家楼，穿越丰台、宣武、西城和海淀，北至海淀区龙背村，正线长度28.7公里，共设车站24座，是市区西部南北交通大动脉。

基础设施采用公私合作运作模式一般分为项目前期准备、选择民间资本、成立项目公司、项目建设开发、项目营运和项目回收等程序。根据北京地铁4号线初步设计概算，项目静态总投资约153亿元。按建设责任主体划分，全部建设内容为A、B两部分。A部分主要为土建工程，投资额约107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的北京地铁4号线投资有限责任公司负责投资建设。B 部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司负责投资建设。4号线项目竣工验收后， 特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

四、北京地铁4号线公私合作投融资模式的参与方及职责

（一）市政府权利和义务

图3 北京地铁4号线项目运作程序图

北京市政府。项目的主要发起人，在法律上不拥有项目也不使用项目。拥有监督权、定价权、特殊情况下的管理权和特许协议终止权。监督权指在建设期内监督4号线工程，确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。定价权指4号线运营票价实行政府定价管理，在特许期内，根据相关法律法规，本着同网同价的原则，由市政府制定并颁布4号线运营票价及政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。特殊情况下的管理权指运营期内按有关运营和安全标准对特许公司进行监管，在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。特许协议终止权如果特许公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。市政府也要履行《特许协议》规定的义务并承担责任，通过特许经营协议下放某些经营权利以及给予一些投融资政策扶持措施作为项目建设、开发、投融资等方面的支持和坚强后盾，以此吸引社会资本，促进项目运作的成功。

（二）北京地铁4号线投资有限公司

北京地铁4号线投资有限公司。项目的发起人之一，拥有投融资权。负责4号线项目公益性部分的投资建设，并代表政府出资和履行业主职责，该公司是由北京市基础设施投资有限公司等五家股东依法组建，并由北京市基础设施投资有限公司控股的有限责任公司。北京投公司是由北京市国有资产监督管理委员会出资并依照《公司法》成立的国有独资公司，承担北京市基础设施项目的投融资和资本运营，近期以市轨道交通投融资及线网管理为主。由市政府出资，京投公司负责运作，拥有决策权和控制权，有利于维护社会公共利益。

（三）特许经营公司

香港地铁—首创集团联合体京港地铁公司。特许经营公司，拥有投融资权和30年的经营权。按建设责任主体划分的占4号线项目30 %的B部分投资。京港地铁分别与代表北京市政府的市交通委和北京地铁4号线投资有限责任公司签署了《北京地铁 4 号线项目特许协议》，以及《北京地铁4号线特许经营项目资产租赁协议》，根据协议，京港地铁将获得北京地铁4号线30年的特许经营权，在此期间内负责4号线运营和管理，在特许经营期结束后，再将项目设施完好、无偿地移交给北京市政府。

五、北京地铁4号线项目的创新性和存在的问题

（一）北京地铁4号线 公私合作投融资模式运作的创新性

1. 明确政府投资与社会投资的比例

城市轨道交通项目投资额巨大，若不取得周边房地产开发权很难通过票款收入和广告等三产收入来实现盈利。整个项目都由社会投资者投融资完成不具备经济可行性。轨道交通是准公共产品，一方面具有公共产品的公益性，又具备一般产品的盈利性。京投公司经过深入的研究，以公共部门经济理论为基础，创造性地提出公私合作融资模式的补偿模式。

地铁4号线采用的是建设期补偿模式，建设期补偿模式的关键在于项目公益性部分和盈利性部分的划分。通过对城市轨道交通项目运营成本、客流预测和票价定价等方面的实证研究，建立了城市轨道交通项目寿命期现金流量寿命模型，若以经营期30年、回报率10%为假设条件，新建轨道交通项目30年的财务净现值的总额约占项目总投资的30%，剩余70%不具备市场价值。随即，4号线公益性部分和盈利性部分的划分比例被确定为7：3。整个项目投资中30%由社会投资完成，采用公私合作方式解决项目融资问题，剩余70%投资仍由政府财力解决。政府投资与社会投资比例的确定，体现了公私合作模式中各方的平等公平，一方面在确保轨道交通项目作为公共产品的公益性的同时，吸引了社会资本，扩大了资金来源；另一方面降低了投资风险，规避了经营风险，使社会资本有利可图，调动了民间资本的积极性，达到双赢的目的。

2. 构筑社会资本的盈利模式

轨道交通运营收入的核心是票价收入，票价的确定直接决定着整个市场化运作的成功与否。以往轨道交通项目由财政直接投资，再由财政拨款的国有企业直接运营，项目是否赢利并不重要，不存在政府定价和市场定价差异。引入PPP投融资模式，社会资本参与到投资建设中来，项目赢利成为社会资本投资的基础。4号线项目定价权掌握在政府手中，协调为保证项目公益性而实行的政府定价和以赢利为目的的市场定价是项目实施的关键。为解决政府定价和市场定价的差异，4号线项目导入影子票价及调节机制，对平均人次票价收入水平每3年调整一次。所谓影子票价就是政府定价计算的平均人次票价与按市场价格测算的平均人次票价的差额由政府与社会投资共同负担。这一机制的建立为城市轨道交通项目搭建起政府定价与市场价格的桥梁。

租金调整机制。由于 4 号线项目在投资上分为了公益性和盈利性两个部分，虽然由两个业主进行投资建设，但在资产和线路运营管理中必须由一方承担，PPP 公司仅投资项目的盈利性部分，若取得特许经营权还需要取得公益性部分的使用权，公益性资产租赁方式应运而生。特许公司通过租赁公益性资产，向政府投资方缴纳租金的方式取得公益性资产的使用权。为了更加科学，设计了租金调整机制。在项目初期，政府只向特许公司免收或者收取少量象征意义的租金，促进项目尽快成熟。项目成熟期，如果实际客流超出预测客流一定比例，政府投资方将适当的提高租金，收回政府投资，避免特许公司利用公共财产产生超额利润；反之若客流低于预测客流一定比例或者政府定价低于测算的平均人次票价，政府投资方会适当的减免租金，增强项目抵御风险的能力。

3. 完善全面的保障机制

（1）签订《特许经营协议》和资产租赁协议明确政府投资方、社会资本投资方的权利义务。在平等自愿的基础上，明确了双方在特许权授予、投资建设分工、票价水平、票价结算机制、客流分担风险机制、租金水平、租赁方式等方面的权利义务关系。

（2）合理的社会资本退出机制。轨道交通投资大、耗时长，面临着一系列风险，对于处于经济发展方式转型期的中国而言，公私合作项目的风险变得更加扑朔迷离，所以必须建立合理的退出机制。特许经营协议中规定如果发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致《特许协议》终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致《特许协议》终止，市政府根据《特许协议》规定折价收购B部分的项目设施。如果市政府因公共利益的需要终止《特许协议》，政府将以合理价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿。如果因为不可抗力事件导致双方无法履行《特许协议》且无法就继续履行《特许协议》达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购 B部分项目设施。如果客流持续3年低于认可的预测客流一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，且双方无法就如果继续履行《特许协议》达成一致意见，则《特许协议》终止。市政府将根据《特许协议》的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的亏损。

（3）政府提供相应的优惠政策。在税收方面，特许公司为外商投资企业，免交地方所得税，并协助其向国家税务总局争取生产性外商投资企业所得税优惠政策。在交通支持方面，根据公共交通网线调整规划，按照4号线沿线地区客流情况，调整4号线地区公共汽车线路及运输能力，在地铁 4 号线和沿线其他公共交通方式之间建立协调的运营关系，改善地铁和其他公交工具的接驳措施，保证4号线的客流。在政策方面，特研究制定了《北京市人民政府办公厅关于给予地铁 4 号线等轨道交通项目政策性优惠有关问题的通知》，特许公司享受其中适用的优惠政策。

（二）北京地铁4号线投融资模式运作中存在的问题

1. 法律法规有待于进一步完善

尽管4号线项目成功地运用了公私合作投融资模式，成为国内基础设施项目利用外资、引进社会资本的范本，各地政府纷纷借鉴、试点。但是目前为止，我国尚未出台有关公私合作这一新型公共项目投融资模式的政策法规，没有一套比较完善的法律条文作为依据，政府和社会资本双方谈判就无章可循。因此，需要有相应的立法，规范参与各方的权利义务，对参与方的权利义务、风险分配、利润分配等方面作出标准规范。

2. 价格形成机制不完善

长期以来，我国的基础设施一直被视为公共产品，财政补贴，采取低价格、高补贴的财政政策，供求变化、成本变动等影响商品价格的因素对基础设施价格都不会产生影响。例如，目前北京市实行2元的统一地铁票价政策，这有悖于当初4号线项目采取计程票价的初衷。若政府不向特许经营公司提供补贴，特许公司的盈利目标将不能实现，导致项目无法按计划实施，也打击了社会资本参与公共服务基础设施项目投融资的积极性，导致公私合作模式不能在其他项目中继续推广应用。要准确地核算其成本和利润，对项目进行补贴，才能弥补实际价格水平与政府定价存在的差距。公共服务部门的价格形成机制需要进一步改革，合理的价格制定、调整机制和财政补贴机制势在必行。

3. 投融资方式有待于进一步创新

我国公司的负债绝大多数是传统的银行贷款，当其他国家的大多数公私合作项目通过不可追索或有限追索的贷款方式进行融资的时候，我国公私合作项目的财务结构主要还是传统的银行贷款，可见公私合作项目的财务结构鲜有创新，从而极大地丧失了此类项目的优点。目前，我国仍然要求对大项目的投资中至少有30%是股本金投资，我国的公私合作项目仍然严重依赖发起者的自有资产，并且由于大多数基础设施项目都是资本密集型，筹集到占总投资额30%的股本金这一要求极大地限制了这类项目的数量。同时，过多股本金要求的另外一个缺点就是会增加项目成本，因为权益资本所要求的回报率要远远高于项目贷款的利率。应积极拓展轨道交通企业股票发行、债券发行等融资方式。

4. 产业开发政策不健全

香港地铁作为世界上极为少数盈利的轨道交通企业与香港政府的产业开发政策密不可分。为弥补地铁公司本身经营带来的亏损，保证良性经营，政府确定将地铁出口处一定范围内的土地，批给地铁公司发展楼宇物业，来弥补经营不足。此外还将地铁内的通讯设备批准给地铁公司经营，成为香港地铁的另一个利润增长点。相比之下，我国政府给予公司合作项目中社会资本的财政优惠政策较为丰厚，但产业开发政策较少，仅部分广告和站内物业的开发，但是随着公共安全政策的颁布，站内物业开发也搁置下来。应进一步出台政策规范公共产品沿线土地开发经营政策、轨道交通沿线地下空间开发政策，完善产业开发的配套政策。

六、北京地铁4号线投融资模式的经验及意义

（一）北京地铁4号线采用公私合作融资模式的经验总结

1. 制定明确的票价政策

公私合作模式在我国轨道交通等基础设施领域尚属新生事物，在具体实践过程中，政府管制模式的优化与选择，成为地铁项目实现PPP模式运作的前提条件；而定价问题直接决定投资项目的价值评估，而成为投资者对政府管制最关心的问题。由于地铁的公益性，我国实行政府定价，票价水平与地铁运营企业的利润水平密切相关，并直接影响新企业进入地铁行业的预期利益。因此，政府要制定科学的票价管制政策，从整体和长远角度看，提高社会分配效率、激励地铁运营企业、维护运营企业发展潜力、充分考虑居民收入承受能力等应是制定价格的基本依据。

2. 明确特许协议合同性质

对特许协议的法律性质争议最大的是该协议属于行政合同还是民事商务合同。将《特许协议》认定为一般商务合同并将仲裁约定为争议解决方式，有利于轨道交通 PPP 项目的顺利推进 。

3. 细致做好前期准备工作

要成功实施公私合作战略，必须使项目的提出、规划、可行性研究、投资者确定、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性，重视前期准备工作，重视项目储备及包装，杜绝边设计、边施工、边筹资现象。

4. 重视专业中介机构的作用

在项目招标投标过程中，聘请中介机构为政府部门在项目包装、融资方案设计、合约起草谈判等方面提供专业化协助，可以最大限度地挖掘、展示项目的吸引力 。

（二）北京地铁4号线项目公私合作投融资模式的意义

1. 以特许经营方式运作地铁4号线是北京市基础设施领域投融资体制改革的重要创新。《特许协议》明确了政府、投资者和特许公司在4号线项目投资、建设和运营各环节的权利和义务，通过法律契约关系使“软约束”变成“硬条件”，有利于克服现有体制下资本金不到位、建设超预算、建设和运营无法有效衔接、线路运营多年却无竣工决算、运营过度依赖补贴、运营服务水平无法量化等弊端，使地铁项目的投资、建设、运营各环节有机结合，良性发展，逐步步入市场化、规范化、法制化轨道。

2. 特许经营有利于促进政府转变职能，实现政企分开，推进公用事业市场化进程市政府通过《特许协议》制定规则，强化监管，使政府部门实现从地铁间接经营者向监管者的职能转变，既有利于企业自主经营、充分发挥企业积极性、提高地铁运营管理水平，又可以通过完善政府监管确保运营安全，维护社会公共利益。

3. 地铁4号线合资成功后，将在轨道交通行业引入高水平的运营服务，使4号线成为一条高效、优质的运营线路根据目前港铁和首创运营服务承诺，4号线接近香港地铁的运营水平，如发车间隔平峰时段为6分钟，高峰时段为2～3分钟，市民将享受更优质的服务。更重要的是特许公司的成立将在北京地铁运营领域引入竞争机制，加快北京地铁运营管理体制改革，促进地铁一线、环线、城市铁路和八通线运营效率和服务水平的提高，提升整个网络的运营管理水平。

4. 地铁4号线特许经营项目大大降低了市政府在运营期的财力投入一方面，特许公司分担了项目建设期46亿元的建设投资。另一方面，按照公私合作方案，政府只需对所承担的土建部分投资还本付息，降低了市政府在建设运营期的财力投入。在特许经营方式下政府将不对4号线运营进行补贴，估算在运营期内将减少政府补贴10.6亿元。此外在特许经营方式下，政府在运营期内将增加所得税收入约9.1亿元。并且地铁运营服务水平的提高必将吸引更多客流，增加特许公司的票款收入，4号线公司将获得更多租金，可以进一步减轻政府的财政支出。

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Public Private Partnership in Metro Economy: A Case Study of Beijing Metro Line 4

Zhao Xianli, Li Zijun

As the first ever in its field to adopt public private partnership (PPP) in the investment, construction and operation of railway infrastructure, Beijing Metro Line 4 has proved itself to be a successful model. The advantages of PPP are that it minimizes the investment risk shouldered by the government, introduces competition mechanism, and brings considerable profits and social benefits.

Beijing Metro Line 4; investment and fundraising mode; public private partnership

F283

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.05.007

赵先立，中央财经大学金融学院金融学专业2010级博士，研究方向为国际金融。李子君，中国市政工程西北设计研究院有限公司（兰州），研究方向为土木工程。

（责任编辑：陈丁力）